对当前海事立法状况的思考

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我国海事立法现状

海事系统是隶属于中华人民共和国交通部的一级行政机构，主要职责是依法对沿

海水域和内河通航水域的交通安全实施统一的监督管理。

从立法体系的角度来看，当前海事部门为行政行为的法律依据主要集中在《海上

交通安全法》《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国内河交通安全

管理条例》（下简称“内河交通安全管理条例”）等法律法规，并以之为依托，形成

了以部令、部海事局规范性文件、直属局规范性文件等为子系统的法律体系；从法律

的体例的角度来讲，大陆法系的特点明显，行政立法的模式突出，作为国家公共权力

的体现，以国家行政机关规范性文件为主要法律渊源，制定法较多且较多地散见于规

范性文件中相应的设法性条文当中；从海事法律体系的构成状况来讲，海事立法产品

体现了行政法的立法体例即母法与子法互为依托，原则性立法与操作性规范相互结合

的特征；从立法活动的主体来看，当前的海事立法活动主要包括国家权力机关立法、

中央行政机关立法、地方权力机关立法、地方行政机关立法以及海事部门立法等层次。

海事立法体系的特点

从立法的角度而言，我国海事立法体现了以下几方面的特点：

行政法特点明显。首先，立法以宪法为基础。海事立法体现了宪法对公共管理权

利的约束；其次，立法以行政法律为核心。海事立法是以《海上交通安全法》和《内

河交通安全管理条例》这两部主要的行政法律为母法核心的，符合行政立法的体例特

征；第三，立法以设权性条文为主。基本的法律制度与散见的规章、条例、规范性文

件都体现了对海事行政执法职权的维护；第四，法律关系的主、客体地位不平等。因

行政权和行政执法权的赋予而彰显了海事部门的主体地位和主客体之间在权利义务上

的不平衡性。

与其他部门法的交叉点多。以船舶登记为例，海事机构是一级重要的行政执法机

关，也是重要的物权登记机关，我国法律规定不动产的权利转移以登记为生效要件，

船舶作为一种特殊的不动产，其所有权的转移、使用权的变更等等都需要到有权机关

进行登记，海事部门恰恰就是这个有权机关，在船舶登记业务方面，较多的体现了海

事管理权与民法中有关物权制度的交叉。

体现了现代法律的相互融合。随着我国加入国际海事组织并成为a类理事国，我

国与世界其他国家在海事工作方面的交流与合作日益密切，在立法上借鉴先进的立法

经验和国际条约的情况也较为普遍，在很大的程度上，缩短了海事立法的研究探索过

程，起到了推进海事立法进程的作用。

母法相对稳定，子法则名目繁多。作为母法的《海上交通安全法》和《内河交通

安全管理条例》等相对比较稳定，自颁布以来就极少修订，而作为子法的各种条例、

规章和规范性文件等的出台速度和密度则相对较大，每一个立法年度，均有大量的规

范性文件出台。

呈现了母法的核心辐射特点。首先，《海上交通安全法》、《内河交通安全条例

》等发挥着设权性立法的不可替代的作用，从职权上为海事机构的存在设定了法律依

据；其次，为海事机构划定了履行职权的范围；再次，为后续的权力行使的保障性文

件的设置起到了宏观的指导作用，从原则性上体现了核心部类的规范意义。

与地方性立法的交叉日益增多。由于海事机构自身存在直属海事系统和地方海事

系统，同时，又分驻不同行政区域，在立法上，海事机构对地方政府以及权力机关的

信赖性随着航运经济的不断发展正逐步显现，海事与港口甚至口岸经济互为依托的特

点日益显露，在立法上，海事立法与地方性法律法规的制定、出台存在着越来越多的

交叉点，涉及港口发展和提高海事监管效能的地方性立法已经越来越多地被提上议事

日程。

当前海事立法中存在的问题

立法过于分散。根据海事业务的分类，海事立法从船舶管理，防污染、危险货物

管理，船公司管理、通航管理、船员管理、航标测绘管理、船舶和海上设施检验等部

类分别开展了大量的立法活动，取得了一定的效果，但总体上讲，呈现了多元化的特

点，国务院、交通部、交通部安监办、规划司、海事局以及各相关的地方政府均成为

海事立法的相关主体，海事立法出现了过于分散的缺陷，设权性条文散见于法律、法

规、规章、条例和规范性文件当中，检索不便，使用更是不便，客观上为海事行政执

法带来了不利影响。

与海事管理相对发达国家的差距明显。从立法上，日本国的海事法律统称为“日

本海事六法”，它由“海运六法”、“船舶六法”、“船员六法”、“港湾六法”、

“海上保安六法”组成，涵盖了海事管理的各个方面和各个角落，日本的海事管理部

门的名称和职权是以国家法律的形式予以公布的。《海上交通安全法》虽然规定了海

事机构“港务监督”的

主管机关地位，但在职权设置方面的立法上在法律的层面却鲜

有体现。

海事职权立法与海事发展不相适应。海事立法大多为设权性立法，其他子法包括

规章、条例等则围绕着主要职权的行使设置了一些保障性措施和保障性权力，这种体

制虽然具有一定的合理性，但立法过于分散，且设权性条文的法律地位和效力与海事

行政管理职权的行使之间存在着或多或少的偏差，从立法的科学性和严谨性来讲，当

前的立法模式远不能适应海事事业发展。

立法没有做到与时俱进。《海上交通安全法》1983年9月立法至今未做修订

。《海上交通安全法》中海事机构的名称被确定为“港务监督”机构，而当前海事机

构的名称已经从“港务监督”过渡到了现在的“海事局”，而且随着机构改革、职权

调整，目前的海事机构与80年代的港务监督无论从监管作用还是职能权限上都有了

大幅度的调整，为海事机构顺利履行职权构成了一道道隐患。

没有形成统一的研究力量，重点不明确。从立法的角度而言，海事机构缺少一个

能够真正起到立法研究作用的智囊团，即或是有，也没有完全发挥出其在立法实践活

动中应有的作用，即便有其研究力量也不能够适应海事发展的实际需要。

相关法律法规的宣贯相对迟缓。如销鲜船舶管理方面的行业性规定和标准的宣传

贯彻，相对渔业口便销显迟缓，如此，既有损海事部门这一行业主管部门的权威性，

客观上也对业务工作的开展造成了一定程度上的被动。

立法对策

形成统一完善的立法体系。笔者认为，应当随着海事监管体制由“一港一监”到

“一省一局”的改革进程，对现有的海事立法成果进行梳理和归类，统一的《中华人

民共和国海事管理法》（建议使用名称）的出台应当被列入正式的立法研究日程，应

当直接明确“中华人民共和国海事局和各省、市的直属局、分支局及其他相应的派出

机构是代表国家，依法履行海事管理职权的主管部门”，继而明确划定海事部门的具

体职权范围，并以此为基础，充分发挥出母法统揽全局、辐射全盘的作用，依照海事

职权的划分，分类制定相应的子法，从而形成一个科学的、严谨的立法体系。

加快立法进程。要进一步加大立法投入，争取《中华人民共和国海事管理法》（

建议使用名称）的早日出台。同时，必须加大职权立法的研究力度，加快立法速度，

立法机构要进一步加强现代化海事发展过程中职权立法需求方面的研究，充分借鉴国

外先进的立法经验，以母法的基础，加快职权立法的科学化、规范化立法进程，培育

有机的法律体系。

坚持立法的与时俱进。在追求海事立法活动速度的同时，一定要注重立法质量，

要使海事立法行为与履行职权有效结合起来，与中外海事法律体系接轨的需要结合起

来，在立法思想上要具有前瞻性，在立法活动上要实事求是，在立法成果上要保证实

效。

整合力量加强立法研究。一是整合现有的研究力量。形成统一的研究团队，加强

立法研究的针对性，做到立法活动的适时、适需和与时俱进，从客观上保证立法活动

的效果。二是加强对国外海事立法体系的研究。充分汲取其立法实践的先进经验和科

学成果，吸收其先进的立法精神，移植其与我国立法需求相适应的条文，从而降低我

国海事立法的成本，加快立法活动进程，缩小与海事管理先进的国家之间的距离。三

是紧追物权法等的立法进程。鉴于海事立法特别是与物权法在所有权方面存在着许多

的交叉，应进一步加强对物权法的研究，加快船舶登记管理条例更新的步伐，保证立

法成果的客观效果。四是形成立法与法律解释相结合的良性机制。对于通过国家权力

机关立法活动出台的基本法律，可以通过提出立法议案的方式寻求突破，对于部门规

章等则可以通过交通部令的形式，突出解释机关的权威性，从而为法律的实施创造有

利的条件。五是在地方性立法方面继续寻求突破。应当加大对地方性立法活动的研究

，突出海事立法对地方经济社会发展的促进和保障作用，理顺海事立法活动与地方立

法之间的关系，争取使一些应用范围相对广泛的规范性文件具有更高的法律地位和效

力，从而在客观上为海事行政管理行为理顺道路。