实施劳动法进展的构想综述

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作者：陈刚 信长星

1995年底，全国已延立省级劳动监察机构29个，市县级劳动监察机构0.28万个，共拥有劳动监察员1.8万人。各地劳动部门在抓紧建立机构、配备人员的同时，积极开展劳动监察工作，纠正了大量违法行为，依法维护了劳动者和用人单位的合法权益。劳动监察机构还承担了处理罢工、集体上访的任务。4.在落实基本劳动标准方面，最低工资标准、女职工特殊保护标准落实情况较好，工时标准、落实难度较大。从调查情况看，随着《劳动法》的实施，企业执行劳动标准的自觉性有了很大的提高，多数企业都能够根据法律规定落实各项劳动标准，维护职工的合法权益。在执行劳动标准方面没有到位的企业，多数是由于存在暂时难以克服的客观原因，能够落实劳动标准而故意不去落实的企业是少数。(l)最低工资标准在多数地区、多数企业已经基本上得到贯彻。深圳、珠海两个城市的最低工资标准在全国是最高的，但据劳动部门反映，企业执行这一标准没有什么困难，问题是有的企业故意拖欠工资。广州、中山、烟台、威海等城市也反映企业执行现行最低工资标准没有太大的困难。而内地一些省市则反映部分经营状况存在严重的困难的企业执行最低工资标准有困难，如陕西省经批准暂缓执行最低工资标准的国有企业363户，其中西安市50多户，延安地区44户。南昌市劳动局_反映，由于在制定最低工资标准时过于考虑到与其他省市的平衡，最低工资标准定得偏高(190元)，结果颁布以后许多企业执行不了最低工资标准，其中二轻系统有半数以上的职工所领工资达不到当地的最低工资标准。拖欠工资问题在沿海和内地都程度不同地存在，广东省反映，_一些三资企业老板拖欠工人工资后逃跑，有的甚至连机器设备都拆运走。黑龙江省企业大面积亏损(70%)，拖欠工资问题很普遍，其中89户森工企业中有70多户存在拖欠工资问题，有些特困职工基本生活已受到影响。(2)女职工和未成年工特殊劳动保护标准落实工作取得较大进展。多数国有企业和比较大的外商投资企业，都能够执行女职工和未成年工特殊保护规定，一些企业对女职工的保护比国家的规定还优惠。据广州市劳动局反映，一些乡镇企业和部分外资企业，其女工保护情况与国有企业反差很大，尽管这些企业多以女工为主，但这些企业往往忽视对女工的保护，女工四期保护得不到落实，女工卫生设施缺乏，一些企业甚至不安排产假。另据南昌市劳动局反映，在一些纺织企业，由于女职工过于集中，按规定不能上夜班的女工太多，企业难以严格执行。黑龙江省劳动局反映，一些乡镇企业、外资企业、私营企业不给职工提供应有的劳动条件，有的不发任何防护用品，有的不负责伤病医疗。企业非法招用童工问题仍时有发生，广东省中山市上半年清退童工62名二(3)工时标准的落实情况比较复杂。从总体上说，国有企业好于外资企业，内地城市好于沿海城市。北京、株洲、兰州、黄石等城市多数企业已经实行了五天工作制(北京60吓、株洲67%、兰州65%)。黑龙江省对2.69万个企业的调查表明，有55.96%的企业执行了(或准备执行)新工时标准。广州市市属企业中实行五天工作制的企业也已达到62写。烟台、安阳、新乡落实新工时制度的情况相对差一些，只有30%、20肠、37%的企业分别实行了新工时标准。深圳、珠海市只有部分国有企业实行了五天工作制，外资企业及部分国有企业仍然实行五天半工作制。据调查了解，这些企业都将到1997年5月1日以后才会执行五天工作制。关于超时加班的限制性规定，在沿海地区的一些外资企业也难以落实，据广东省儿个城市的劳动部门反映，相当多的外资企业，特别是搞来料太工的企业，只顾追求经济效益，为赶货赶工安排工人加班加点，加班时间累计都超过《劳动法》所规定的36小时的界限，而且不按规定支付加班工资的现象比较严重。黑龙江省煤炭企业目前仍实行48小时工时制度。

实施《劳动法》的几个主要特征

1.地区之间进展不平衡。沿海地区、经济发展和改革基独较好的城市和地区，改革力度较大，劳动合同制度、最低工资制度和劳动监察制度进展较快，劳动标准的落实也相对较好(但工时标准的落实在沿海城市存在突出问题)。相反，内地一些经济发展比较落后、改革基础较差的城市和地区，三个制度的建立和三项标准的落实则相对进展较慢。以劳动合同制度为例，山西、河北、山东、江苏、福建、浙江、上海、河南、广东、海南、四川、吉林等13个省市基本上全面实行了劳动合同制度，陕西、江西等十儿个省份实行劳动合同制度的比例超过了80%以上，但西北、西南个别省份由于经济发展状况较差，实行劳动合同制度的进展较慢。2.实施《劳动法》下半年灼进展明显快于上半年。1995年7月份召开了全国贯彻实施《劳动法》工作会议之后，各地实施《劳动法》的力度明显加大，落实阶段性目标的步伐进一步加快。尽管《劳动法》从颁布到实施有将近半年的准备工作，在这短短的半年之内，劳动部门以超常规的速度连续制定颁发了17个配套规章，并与有关部门共同开展了一系列声势浩大的宣传活动，为《劳动法》的实施进行了比较充分的准备。但是，在《劳动法》实施后的最初几个月，((劳动法》的贯彻实施工作仍然遇到相当大的困难和阻力。从我们3月初召开的一次部分省市贯彻实施《劳动法》座谈会及调查中所了解到的情况看，当时各地普遍反映实施((劳动法》难度较大，受到外部环境不宽松、政策措施不配套、体制不顺、宣传不到位等各方面因素的制约和影响，其中最迫切需要解决的是《劳动法》执行中的政策性难点问题。而到八九月份劳动部组织对12个省”个城市贯彻实施《劳动法》情况进行调查时，情况已明显好转，《劳动法》的实施已经取得了相当大的进展。其主要原因有三个方面:一是整个贯彻实施《劳动法》工作有了明确的指导思想。全国贯彻实施《劳动法》工作会议提出，要采取实.事求是、分类指导、分步到位的方针，从实际出发，抓住有利时机，有计划、有步骤地实现全面贯彻实施《劳动法》的目标，以此开创劳动工作的新局面，促进改革和社会稳定。这一指导户恩想的确立，对指导贯彻实施《劳动法》工作的开展起到了相当重要的作用。二是全国贯彻实施《劳动法》工作会议明确了实施《劳动法》工作的年度阶段性目标。三是随着一大批配套规章的制定和颁布，特别是在“100条意见”(《关于贯彻执行<劳动法)若千问题的意见》)下发以后，实施《劳动法》所遇到的政策方面的难点问题相对减少了。3.区域综合配套改革试点城市率先落实《劳动法》成效明显。为推动《劳动法》的全面贯彻落实，劳动部多次提出，要在全国10多个区域改革试点省市率先全面落实《劳动法》。从调查的情况看，各区域改革试点城市将推进区域综合配套改革与贯彻实施《劳动法》有机结合起来，通过不断深化改革，为《劳动法》的全面贯彻落实创造条件，通过贯彻实施《劳动法》，促进劳动体制改革取得了明显的效果。区域改革试点城市落实阶段性目标的进展快于非试点地区，起到了率先全面落实《劳动法》的典型示范作用。与此同时，这些城市从当地的实际情况出发，大胆试验，整体推进劳动领域各项改革，在事关改革全局的一些重点和难点问题上进行了积极探索。如在建立和完善一体化的社会保险仿系方面，烟台市的改革颇有成效，目前已经初步形成了包括养老、失业、医疗、工伤和女职工生育保险的一体化社会保险体系。在推动国有企业改革，分流安置企业富余职工方面，也取得了较大的进展，积累了经验。主要有以下几种做法:一是把住用工的“入口”关，除按计划接收大中专学生和复转军人外，一般不录用新人;二是对接近退休年龄的职工实行“内退”，有的是“一刀切”，有的是“切”一部分;三是在实行劳动合同制度中，同一部分职工签协议，倡导息工、放假，在保持劳动关系的情况下，个人通过各种方式自谋出路;四是组织一部分富余职工开办第三产业;五是建立企业内部劳动力市场，对待业人员进行培训，开展内部结构性的余缺调剂，并组织对外劳务承包。在探索企业工资改革的新路子、加强工资宏观调控方面，‘深圳市在落实企业工资分配自的同时，加强工资宏观调控，建立了“双控”体系，既调控工资总额，又调控工资水平。对工资总额按“两低于”的方式进行调控，对工资水牙则采取“控两头、调中间”的办法进行。“控两头”即通过最低工资制度保障员工基本生活，运用个人所得税调节高收入。“调中间”即通过制定颁布工资指导线引导企业进行合理的工资分配(1995年的工资增长基准线为18%，预警线为25%)。此外，集体合同试点开始起步。4.《劳动法》的贯彻实施越来越受到各级领导和各有关部门的重视和支持。各地劳动部门对贯彻实施《劳动法》工作是认真的，多数地区不等不靠，积极主动地采取措施推动各项工作的开展，《劳动法》在劳动工作中的统领地位已经得到体现，《劳动法》在社会上的影响将越来越大，企业遵守劳动法律法规和职工运用劳动法律维护自身合法权益的意识明显有所增强。1995年劳动争议案件大幅度上升，从一定意义上讲，就是企业和劳动者依法维护自身合法权益意识增强的一种表现。

对进一步贯彻实施《劳动法》的几点认识

1.在今后一段比较长的时期内，必须始终把贯彻实施《劳动法》放在劳动工作的统领地位。调查中，各地劳动部门反映，《劳动法》颁布实施后，劳动体制改革和各项劳动工作有了强有力的法律依据，确实为劳动工作上新台阶提供了难得的契机。1995年的各项劳动工作能够取得较大的进展，根本的原因之一在于《劳动法》的实施。今后若干年内，劳动部门应当始终抓住贯彻实施《劳动法》不松手，以此推动劳动体制改革的不断深化和劳动事业的全面发展。2.《劳动法》的贯彻实施是一个长期的、艰巨的过程。从这一现实出发，《劳动法》的贯彻实施必须始终坚持实事求是、分类指导、分步到位的方针，从实际出发，有计划、有步骤地逐步实现全面贯彻落实《劳动法》的目标。这一点不仅是调查组成员的意见，也是各地劳动部门的意见。在调查过程中，各地劳动部门对劳动部在“全国贯彻实施《劳动法》工作会议”上所提出的“实事求是、分类指导、分步到位”的方针普遍给予较好的评价，认为这是符/合实际的一条重要方针。3.必须把《劳动法》的贯彻实施与推进劳动体制改革有机结合起来。《劳动法》的贯彻实施需要通过深化改革来奠定基础、创造条件，不深化改革就无法全面落实《劳动法》。现在贯彻实施《劳动法》过程中遇到的问题，很多实际上就是改革不到位的问题，而解决这些问题的出路就在于不断深化改革，为实施《劳动法》扫清障碍。从另一角度看，《劳动法》的逐步落实，也有利于推动劳动体制改革的深化，贯彻实施《劳动法》的过程同时也是深化劳动体制改革的过程。推进劳动体制改革，在现阶段主要应当依托于城市，采取区域推进的方式来进行。不仅劳动体制改革是如此，企业改革(1.8个城市企业优化资本结构试点)、整个经济体制改革(l一8个城市经济体制改革综合试点)也都是采取区域推进的方式。调查中，一些试点地区劳动部门反映，劳动部前一段时期对区域改革试点提得不够高，年初布置了两省十二个城市搞试点，而在下半年召开的有关会议上没有强调这项工作，这使地方产生了疑虑，也对各试点地区推动试点工作产生了一些影响。我们建议，今后应当继续倡导劳动体制区域综合配套改革，在区域改革试点地区率先全面落实《劳动法》，率先建立新型劳动体制，并以其典型示范作用影响和带动其他地区的工作。

“九五”期间贯彻《劳动法》的基本思路

贯彻《劳动法》，推动企业劳动工资和社会保险制度改革，对于落实“二十字”方针、实现两个根本转变、促进企业改革具有至关重要的意义。“九五”期间，我们工作的目标，就是要使《劳动法》在全国范围内基本落实到位，在本世纪末基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的新型劳动体制。“九五”期间基本全面落实《劳动法》，要贯彻五中全会《建议》的精神，逐步达到以下四个具体目标。1.基本建立起新型劳动制度。五中全会建议强调，“九五”时期，建立现代企业制度的步伐将进一步加快，在本世纪末初步建立社会主义市场经济体制。与整个经济体制改革的进程相适应，我们在“九五”末期应当基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的新型劳动制度‘要全面建立和完善劳动合同制度，初步建立以集体协商和集体合同制度为基本形式的企业劳动关系自行协调机制和三方协调制度。基本建立企业自查自纠、群众监督、劳动执法相结合的劳动监察体制。初步形成多层次的劳动争议处理体系。逐步建立企业自主决定工资的新型体制和与之相适应的宏观调控体系。社会保险制度改革方面，重点推进养老保险、失业保险、医疗保险制度改革，并进行工伤保险、生育保险改革，初步建立起比较完善的社会保险体系。整个“九五”期间，要始终把劳动力市场的培育和发展放在重要地位，并逐步建立完善就业服务体系和职业技能开发体系。2.基本落实各项劳动标准。工时标准、最低工资标准、女职工和未成年工特殊保护标准要在各类企业落实到位。有关劳动条件、安全设施等方面的基本标准落实难度较大，应当积极努力，不断采取措施，逐步基本落实到位。3.完成劳动部门的职能转变。根据国有企业改革的进程，劳动部门要进一步转变职能，在逐步落实企业劳动用工和工资分配自的同时，要加强立法和监督检查，建立和完善行政执法体系和行政执法监督体系，建立和完善宏观调控体系和劳动力市场各项服务体系，使劳动部门真正转入依法行政的新轨道。4.初步建立起法律体系。“九五”时期是加快经济立法，建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系的重要时期。根据五中全会《建议》，国家将加快制定完善规范市场主体、行为、秩序和社会保障方面的法律。与此相适应，要进一步加快劳动立法，初步建立起《劳动法》的配套法律法规体系。“九五”期间，一是要积极促成劳动部已申报的《安全生产法》、《社会保险法》、《劳动合同法》等的出台;二是要加紧起草、制定《就业促进法》、《集体合同法》、《工资法》、《劳动争议处理法》、《劳动保护法》等。同时，要制定一批配套的劳动法规和规章。地方劳动立法也要加快步伐，在建立起中央一级劳动法律法规体系的同时，地方劳动法规体系也建立起来并得到完善。

1996年贯彻实施《劳动法》的主要工作目标

1.全面建立劳动合同制度。在1995年80%以上企业和职工实行劳动合同制度的基础上，1996年除少数特殊困难企业外，各类企业全面实行劳动合同制度。为实现这一目标，必须加强调度和指导，重点加强对中央企业、乡镇企业和困难企业实行劳动合同制度的指导，并依法加强劳动合同管理，防止劳动合同签订流于形式。同时，要积极稳妥地进行集体合同制度试点，扩大试点范围，加强对试点的指导，在以非国有企业为重点进行试点的基础上，在有条件的国有企业和地区开展试点。加强对集体合同的审查管理，加强对建立三方性的劳动关系协商制度的调研和组织规划，年内初步建立中央级三方性劳动关系协调制度，并开始正常运转，部分有条件的省率先建立省级劳动关系三方协商制度。2.全面完善劳动监察制度，加大劳动监察力度。劳动监察工作的重点转向全方位开展劳动监察执法工作上，重点查处企业有关劳动合同制度建立、最低工资保障、工资支付、社会保险金缴纳、工作时间等主要方面。强化对非公有企业遵守劳动法规情况的常规监察，及时查处违法案件。开展全国劳动监察执法活动，督促用人单位自查自纠、自觉遵守劳动法和有关法规。抓好地市县级机构的建立完善和人员配备，争取余国县级以上劳动部门都设立劳动监察机构。3.加快养老、失业和医疗保险制度改革。养老保险制度改革方面，在各地区、部门出台方案的基础上，有重点地指导几十个大中城市社会统筹与个人帐户相结合的试点，具体抓方案的落实和运作;养老保险覆盖计划要在区域改革试点城市和经济较发达地区率先落实;选择一批条件较好的大中型企业、企业集团和行业进行企业补充保险试点;在建立养老金正常调整机制和离退休人员社会化管理服务方面进行积极探索。失业保险方面在区域改革试点城市及其他具备条件的地区率先建立起覆盖城镇全部职工、基金三方合理负担、救济与再就业紧密结合、管理和服务社会化的新型失业保险制度。扩大医疗保险改革试点，各省选一两个中心城市进行社会统筹与个人怅户相结合试点的同时，进行企业医院分离的试点。4.深化工资分配制度改革，加强工资收入宏观调控。要进一步改进工效挂钩，强化国有资产的保值增值指标的考核;切实抓好企业经营者年薪制，促进企业内部工资增长的自我约束机制和相互制衡机制的形成;积极参与和推进建立收入申报制度和银行存款实名制;继续加强对工资水平、工资关系的宏观调节;探索新的工资决定机制和调控方式;加强工资宏观决策支持系统建设。5.进一步落实各项基本劳动标准。1996年贯彻劳动标准工作要突出四个方面:第一，推动新工时标准的实施，这是落实标准中十分重要的一项，要通过积极的工作，使执行新工时制度的国有企业和县以上集体企业达到80%以上，其他企业达到60%以上，使严重超时加班加点的现象明显减少，为1997年5月’1日全面实行新工时制度莫定基础;一第二，在落实最低工资标准方面，要指导各地建立起正常的调整机制，抓好困难企业执行最低工资标准问题;第三，女职工和未成年工特殊保护标准要进一步落实，重点是抓好女职工比较集中的行业和企业落实女职工保护标准工作;第四，从消除重大事故隐患、防止重大事故入手，重点抓好基本劳动条件和安全设施等标准的落实，抓好新建、扩建工程项目的“三同时”工作。