新型城镇化下政府治理失地农民问题的机制与能力分析

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摘 要：随着我国提出新型城镇化建设战略，工业化、城市化步伐明显加快，农村土地大量被征用，传统的农民土地保障制度功能丧失，而相应地现代社会保障制度尚未建立，失地农民问题日益严重。本文旨在探讨由政府行为缺失导致的失地农民问题，从政府治理责任角度探讨问题产生的深层次原因，并提出对策与建议。

关键词：新型城镇化 失地农民 政府责任 政府治理

新城镇化建设的提出对城市发展产生了巨大的影响，现代化的生产方式渗透到广大农村，改变了农村的经济发展模式。社会发展需要获取更多资源，包括资金，技术，劳动力等，当然也包括重要的生产资料――土地。因此大量的农用土地被征用，失地农民群体不断扩大。大量失地农民失去了赖以生存的土地，生活陷入困境，失地农民问题现如今成为当前中国社会发展进程中急需解决的问题，应该得到社会各界的广泛重视。

一、征收土地中政府与农民的互动

在新型城镇化建设中，工业用地需求不断扩大，土地征用量也随之增加，因此失地农民成为一个日益扩大的社会群体。很多农民在失去土地后，产生了强烈的社会不适，失去更多的权利，成为社会弱势群体。在这一过程中，政府的行为缺失是造成失地农民失去权利的重要原因，农民与政府的关系失衡，这主要表现在：

1.失地农民对政府的信任度降低

在土地征用的过程中，政府与农民是主要参与者。但在“强政府―弱农民”

的社会语境下，农民在与政府的博弈中，缺少平等对话权，处于明显弱势。同时，政府又是制度的制定者与执行者，农民的权利与利益的实现必须依赖于政府。在征地过程中，政府扮演的是“掠夺者”与“保护者”的双重角色。政府作为博弈双方实力强硬的主体，掌握了完整的信息，地方政府掌管土地征用的执行以及监督与处罚，因而出于经济需要和地方利益的需要，利用政策漏洞对国家土地征用政策做出随意解释和更改，剥夺了农民的土地使用权与占有权。此外，征地过程中农民的参与权、知情权已经被完全剥夺，在征地过程中土地征用程序、补偿标准制定并不透明，许多农民甚至连最基本的补偿金都没有得到全额支付，农民社会保障无法实现，维权之路举步维艰，导致失地农民产生了对政府的不信任。

2.失地农民保障问题严峻

可持续发展作为战略提出，成为社会运行的先进模式，同样适用于解决失地农民社会保障问题。当前，我国所实行的征地安置政策，其实是一种纯粹的经济补偿办法，它所指的是国家按照被征收土地的最初的使用途径给予农民直接的经济赔偿。然而，此种机制是不完整、低水平的，要完成所有的工作是比较困难的。通过实证调查，我们可以发现这种补偿办法不足以恢复被安置者从前的收入和生活水平。在大多数情况下，即使国家及时给予了经济补偿，但很长一段时间内农民仍将生活在贫困之中，所以提高农民自我造血和创业本领对于解决农民的社会保障与就业问题格外重要。

3.失地农民维权难问题突出

随着土地征收的范围、数量的扩大，失地农民的问题日益突出，农民权利的实现十分有限，因此多数维权意识强烈的农民开始走上维权之路。但由于个别地方政府与开发商形成了强大的利益同盟，失地农民的维权之路走得异常艰辛，政府本应作为农民权益的维护者，但在农民维权道路上，一些地方政府为了自身的政治利益和经济利益而忽视农民利益，成为失地农民的合法权利得不到合理诉求的强大阻力。一些农民甚至受到不公正不合理的待遇和打击报复，所获得的成效更是微乎其微。加之相关法律、法规不健全，导致了政府角色的缺位和错位。

4.失地农民的加剧

随着征地矛盾的愈演愈烈，农民权益受到了更严重的侵害，加之维权道路异常艰辛，农民缺乏直接有效的利益表达途径，因此农民不得不通过寻求其他方式来表达自己的利益诉求，这就导致了失地农民的加剧。这种行为显示出了农民对维护自身权益的强烈需求，由于土地征收更多时候牵涉到地方政府强制征地或者补偿安置，因此失地农民的对象直接指向地方政府，即使是由建设用地单位引发冲突，也与当地政府的不作为或处置不当存在联系，土地集体所有制和征地制度等基本制度以及权利救济机制的缺失与软化，才会诱发，所以说政府必须严肃对待这一问题，避免社会不稳定现象的加剧与扩大。

二、政府治理机制与能力：失地农民问题产生的重要原因

对农村土地的征用是城市化建设的必然趋势，但是在征用土地的同时，必须完善相对应的现代社会保障制度，保障失地农民的基本生活。而政府作为征地中的行为主体，是影响失地农民问题的一个重要因素。

1.政府在行政过程中存在违法、越权行为

政府作为征地的主体与农民权益的保护者，在行政过程中却存在着违法与越权行为，这直接导致了失地农民信息获取的不对称，权益受损。由于我国土地制度不健全，个别地方政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地主动权，把土地当作第二财政，从而出现了“低征高卖”现象。目前，地方政府向农民征用土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费，即对农民永久性的一次性补偿，向社会拍卖时按土地的市场价格（包括工商业的边际收益、稀缺成本及预期）成交，增值达数倍、数十倍甚至数百倍，形成价格上的巨大差距。而农村土地所有者并没有分享土地出让后的增值。据国家权威部门估算，改革开放以后，通过低价征用农民土地最少使农民蒙受了20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满，政府公信力也因此受到影响。乡（镇）、村、组的层层截流，不当的使用和管理又往往导致农民所得进一步减少，造成了大量的上访、对抗事件。

2.地方政府角色的错位、越位现象严重

在利益博弈的过程中，受到利益的驱使，政府角色不可避免的发生错位，政府在征地时并非都出于公共利益的需要，而是出于廉价的土地和政府绩效的考量。在我国长期的政府主导型经济体制下，管理者和所有者职能重叠，使某些地方政府具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这种目标在短期内又体现出相互促进的特质，从而使权力寻租成为必然。同时，农村基层组织作为村民提供受中央政策和法律保护的机制和保障农民利益的最后一道关卡。但在现实中，村民委员会受到政府的强力干预和控制，沦落为一种准政府的行政组织。特别是在土地征收转让的重大问题上，村委会受到自身利益的局限，以损失农户的权利为其谋求经济利益，或者借用其权利攫取农民个体模糊的产权界定财产权利，直接截流征地补偿款。

3.政府治理中的责任缺失

政府责任的缺失主要表现为：中央政府与地方政府责任划分不清，地方政府的责任意识不强;政府在法律制定和政策实施层面责任不到位，在我国现行的法律法规中关于土地的产权主体规定不清晰;政府财政责任缺位，失地农民社会保障的建设缺乏资金支持，包括政府的财政转移支付不到位，政府对征地补偿金的管理和使用缺乏规范的监督，没有实行专款专用，导致资金被挪用、滥用的现象屡屡发生，资金流失严重。

三、政府治理责任划分

治理失地农民问题的最重要举措就是建立完善的现代社会保障制度。总体来看，国家在农村社会保障中承担的责任主要可以划分为：

1.立法与制度安排责任

我国农村社会保障制度长期处于缺位状态。立法和制度安排是社会保障制度改革顺利进行的法律依据，建立了健全完善的法律体系，社会保障制度改革推进的障碍就会减少，发展就会顺利。政府在治理的过程中应该提高农村社会保障的立法层次，扩大社会保障法规、规章的适用范围，建立多层次的农村社会保障法律体系，将农民纳入到社会保障体系之中，建设良好的法治环境，强化农村社会保障的司法机制，建设农民维权的合法途径，衔接好农村社会保障法律与其他法律部门的立法内容。

2.市场行为要求的政府责任

从经济体制市场化改革的角度看，失地农民的社会保障作为保证社会经济正常运行的机制，在消费过程中具有非竞争性和非排斥性。这种公共产品的特点决定了市场机制的失灵，只能由政府出面向全社会提供平等的社会保障服务。而在我国，城乡二元分割的社会保障结构依旧明显，城乡劳动者在社会保障产品消费上存在着严重的排他性和对立性，恰恰与市场经济条件下社会保障制度的性质背道而驰。因此，这种市场风险就要求政府必须极力承担治理责任，合理引导市场，规范社会保障运行机制。

3.社会责任与政府责任

现代化的进程中，更多的社会问题不断涌现，这就要求治理主体承担更多的责任，对多元化治理主体便成为当前创新社会管理模式的题中应有之意。但在现在“强政府――弱社会”的体制下，多元社会治理模式的发展尚未成熟，农民维权行动更多的是依赖于政府。因此，政府在履行行政职能的同时，还要承担更多的社会责任。

四、政府治理责任行使与监督

政府作为治理失地农民问题的主体，必须认真履行行政职能，切实为农民服务，尤其是针对失地农民的社会保障制度。从根本上改变政府错位、越权以及不作为的弊病，规范政府行为，加强对政府权力实施的监督，使政府成为失地农民问题治理的主体，以及农民利益的维护者。

第一， 政府应明确自身的责任意识，维护失地农民利益

政府必须树立从农民利益出发的责任意识，明白自身的主体地位。在征收与补偿的过程中，要以农民的利益为出发点，注重自身的身份转变。在传统的利益博弈过程中，政府过多考虑自身的利益，与开发商形成利益同盟，对农民进行双重的剥削，造成角色错位。因此，必须实现政府职能归位，切实保障失地农民利益。

第二，政府应该积极作为，建立健全社会保障体系

政府必须积极履行自身的职能，切实保障农民的权益。首先，政府应该建立完善的农村社会保障体系，形成包括失地农民养老、医疗、就业、子女教育等各方面的完备结构。加快社会保障的法制建设，为农村社会保障提供完备的法律体系，推进农村社会保障的法制化管理。其次，要做好组织宣传和规划引导工作，提高农民的社会保障意识，做好农村的社会保障规划建设。再次，政府应加大对农村社会保障的资金投入，兑现政府对农村社会保障的财政责任。切实增加政府投入，多渠道筹集保障资金，推进农村社会保障事业发展。

第三，建立有效的监督体系，规范政府行为

在政府履行行政职能的同时，社会其他力量要加强对政府的督促和检查力度，将建立农村社会保障体系列入政府工作的考核范围。一方面，对保障项目、保障标准、资金来源、保障对象、组织实施、监督管理等方面做出制度安排。另一方面，设立专门的管理和监督机构，配备专门的工作人员，加强管理和监督，使农村社会保障纳入规范化轨道。为加快农村社会保障制度的建设，必须强化各级政府的行政管理工作以及监督工作，使其纳入规范化轨道并健康发展。建立有财政、劳动、民政、卫生等部门组成的农村社会保障工作机构，负责规划、政策、实施办法的制定和资金征收、管理、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。建立健全适合农村社会保障实际工作的业务、财务、基金和档案管理等各项规章制度，实行岗位目标责任制。严格监督和检查，实行业务公开和信息定期制度，增加工作的透明度，大力推行和普及规范化操作。

总之，政府在治理过程中，应该明确自身的角色地位，根除角色错位的行为，坚决打击违法越权行为，规范政府行为，加强权力监督，在农地征收过程中，政府要树立为人民负责任的观念和意识，从追求自身利益最大化转变到追求公共利益最大化，在利益的博弈中站在农民的一方，维护失地农民的生存权和发展权，对农民的利益进行切实有效的维护，建立健全的社会保障体系，积极推行合理的利益补偿机制，健全多渠道利益表达机制，尊重失地农民的主体性地位，保障其正常诉求能够有效体现在公共政策的制定和实施过程中。

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