津市市设施农用地管理情况调研报告
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近年来，津市农业现代化发展加快，农业生产经营规模迅速扩大，农业配套设施面积和数量不断增加。但设施农用地管理制度不健全，呈现发展无序的状况。党的十提出，要“全面促进资源节约，加强生态文明制度建设”。为贯彻落实政策精神，在全面掌握津市设施农用地现状的基础上，加强设施农用地管理，防止滥占乱用土地，促进设施农业的健康有序发展，国土资源局对津市设施农用地的情况开展了调研，并提出了一些意见建议。
津市市总人口26万，其中农业人口15万人。土地面积83.24万亩，耕地面积32.44万亩，2011年全市农业实现产值7.1亿元，占农业总产值49%，农业已成为农民增收的支柱产业。截至目前，津市市各类畜禽养殖用地面积为753.21亩，占用耕地115.76亩，占用林地123亩。其中生猪规模养殖场27家，蛋鸡和肉鸡规模养殖24家，蛋鸡和蛋鸭规模养殖6家，兔、羊、鸽子、鹅、肉牛和鱼规模养殖各1家。
目前，津市市设施农用地管理存在一些问题。
首先，用地缺乏有效管理。据调查，全市7个乡镇设施农业用地，占用耕地115.76亩，占用林地123亩。目前，津市设施农用地的用地企业或个人一般都直接与村委协商，农业及其配套用地在土地承包流转中，与农户签订临时土地租赁合同，用地选址、用地面积都由转入方自行决定，并未对设施农用地进行立项管理，没有相关的法规文件约束，导致违规占用耕地、无限制扩大用地范围、农民利益受到损害。且津市设施农业发展的形式多为农户、企业主自主开发型，缺乏发展规划和管理，农用地零星分布、资金投入低、配套设施不完备。
其次，审批缺乏有序操作。目前，津市的农用地审批，只要用地申请者向当地政府提出用地申请，政府签字确认即可使用土地，而申请书中没有明确用地时间、用地面积等相关事宜，对于占用耕地的，更未要求其签订复垦协议。由于缺乏有序的审批程序，致使用地者随意占用耕地、扩大用地范围，造成土地甚至是优质耕地流失。
第三，部门缺乏有机配合。设施农用地的管理需要相关部门明确职责、密切配合，但目前农业、环保、畜牧等部门以及乡镇政府未将津市设施农用地纳入日常管理，相应责任追究制度不完善，部门之间分工合作不明确，没有形成联动机制。出现问题后，各部门不能及时予以制止、责令限期纠正和整改，导致土地资源的浪费和破坏。
第四，环境缺乏有力保障。调查发现，津市设施农用地多用于养殖畜禽，以小规模饲养为主，农民住房往往是前住人后养畜，卫生环境差。随着生猪和家禽养殖量的不断增多，一些养殖户将畜禽排泄物随意堆放，周围恶臭弥漫。这种人畜混居养殖方式，远远不能适应畜产品质量安全、公共卫生安全和生态环境安全的要求，不利于畜禽品种改良和规范化、标准化生产，对生态环境造成了极大破坏。
对策与建议
出台政策，加强规范管理。为切实加强津市设施农用地管理，根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）等文件精神，结合津市实际，征求农业、环保、林牧渔业、规划、水利等有关部门意见和深入乡镇调研的基础上制定《津市市设施农用地管理实施细则》和操作规范。一是明确设施农用地划分范围。明确设施农业的用地范围主要是生产设施用地（如畜禽舍、养殖池等）和附属设施用地（如生活管理用房、农村道路等），禁止以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区。涉及经营永久性餐饮、住宿、工厂化农产品加工、中高档展销等用地，均不属于设施农用地范围，应按非农建设用地管理。二是科学编制设施农用地规划。各乡镇应该在相关职能部门的统一指导下编制好本辖区内设施农用地规划。该规划应符合土地利用总体规划、农业发展规划、村镇规划等有关要求，合理确定设施农用地的规模、布局，严禁设施农用地占用基本农田。三是强化节约集约用地意识。乡镇、各职能部门应加强宣传，引导企业兴建农业设施应尽量利用未利用地和低效闲置地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。财政部门设立复耕资金专项账户，按规定缴纳复垦保证金。在建设过程中，附属设施占用的耕地，由经营者按照“占一补一”的要求负责补充占用的耕地，并做到先补后占。没有条件补充耕地的，可以根据附属设施占用耕地面积，按规定缴纳耕地开垦费。
明确职责，规范审批程序。根据《通知》精神，需制定一套既合法又便于操作的审批流程，明确各部门职责。设施农业项目大多时效性、季节性较强，对报送材料应该严格审查，不符合要求的材料，当面告知并说明理由。对一些可能造成生态环境影响的设施农业和畜牧业项目，还要取得林牧渔业和环保部门出具的审查意见。同时，经审批同意实施的设施农业项目，政府应该委托市国土部门发放用地批准通知书，使设施农业用地审批项目进一步规范。
严格监管，建立规范机制。《通知》对具体的操作模式、实施步骤、文本格式等没有形成统一规范，也缺乏相应配套文件的有效支持。我局结合近年来的项目用地办理经验和国土部门工作特点，本着规范管理、资料完备、便于操作的原则，建议从以下三个方面加强设施农用地监管：一是强化基层管理职能，为管理把好关。乡镇国土所在设施农用地审批过程中负有重要职责。在实地踏勘过程中，国土所应做好土地利用现状记录，并邀请农经部门、村委会代表等一起实地踏勘，以减少设施农用地项目报批和建设过程中的矛盾。同时国土所还要全程参与设施农用地项目的施工放点、综合验收、执法巡查等相关工作，确保项目的顺利实施和严格按批准条件使用土地，发现违法用地的须及时制止和报告。二是加强内部沟通协调，完善报批材料。国土系统内部明确各自职能，在各自职能范围内为设施农用地的报批提供材料和技术支持。对设施农用地项目是否符合土地利用总体规划出具示意图和审查意见，合理确定设施农用地的规模、布局，不占或少占耕地，严禁占用基本农田，并对申报材料进行审查和报批；确保对设施农业项目土地权属无争议，确认附属设施等各类用地的地类和面积，设施农用地经市政府批准后，做好土地利用变更调查和台账登记；设施农用地上报后，定期执法巡查，做好后期的全程跟踪管理。三是建立共同责任机制，加强全程监督。设施农用地申请经市政府批准后，相关部门应各司其职，加强设施农用地全程管理，确保设施农业规范用地。履行施工放样和综合验收程序。项目建设前，由国土部门牵头，会同项目所在地政府、农业、村委等部门进行施工放样标定界址点后，正式动工建设。整体工程竣工后，由农业生产经营者向农业和国土部门申请验收，项目所在地政府、农业、国土等部门对用地面积，建筑层次、用途进行综合验收，不符合设施农用地批准条件的，按违法用地查处。确保设施农业项目到期复垦。试用期满后，农业生产经营者需要续办用地的，在到期前一个月内提出续办申请，符合条件的按程序办理相关手续。不符合条件的，自行组织复耕，并由市国土部门直至验收。
齐抓共管，助推生态建设。建立管理共同机制。职能部门应进一步加大农业项目用地的巡查力度，发现经营者未经批准擅自占用土地，破坏生态环境、违规占用林地、擅自改变设施农用地用途，设施农用地到期不复垦等不按规定使用土地的相关行为的，应加强协调配合相关部门采取有效措施，及时制止生产和破坏行为，并明确由乡（镇）政府负责拆除、复垦，形成设施农用地共抓共管的良好局面。应加强调查研究，做好政策法规宣传，教育广大干部群众强化生态环保意识，依法合理用地。用地者应按照统一规划、合理布局、适度规模、规范管理、综合利用的思路，充分考虑水源、交通、污染等环境因素，尽可能地使畜禽排泄物就地转化为能源或有机肥料，确保设施农用地建设达到清洁生产的标准。
（作者单位：津市市国土资源局）