公证机构性质说

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十年前，国务院批准对公证工作改革方案；司法部律师公证工作指导司发出的《关于开展合作制公证处试点工作的通知》“要进一步加大公证工作改革力度，抓紧制定公证工作整体改革方案，并尽早报国务院审议，同时着手进行合伙制、合作制公证处的试点工作，进一步探索总结经验。” ；《公证法》为公证全行业体制、机制的进一步改革留下了足够的法律空间。

十年后国务院提出《分类推进事业单位改革实施指导意见》，公证行业推行自收自支事业体制、合作制公证处试点走过了稳健的十个年头，使公证机构成为沟通政府与社会各阶层群体、依法行使参与社会管理的公证证明职能、独立承担民事责任的社会公共服务主体打下了良好的基础。

一、公证机构

（一）公证机构在立法层面的含义

公证机构是依法成立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事赔偿责任的证明机构。

1.公证机构的设立采法定主义原则

公证机构的设立必须依据公证法规定和程序设立。

公证机构依法独立行使公证职能，承担民事责任。公证机构为专门的证明机构，独具公证证明职能。

公证机构是否应被列为中介机构还有待争议，不管怎样公证机构行使证明权，具有准司法权的法律职能。

2.公证机构的基本特点

公证机构是非营利机构，具有公益性。公证行使司法证明权，通过司法证明手段预先解决当事人在民事交往中产生的争端，维护自然人、法人或者其他组织的合法权益，故它是一种预防性质的司法制度，不以营利为目的。

公证机构独立行使公证证明权、独立承担责任。独立性表现为依法独立行使公证职权，不受其他机构和个人的干涉；以公证机构自己的财产承担民事赔偿责任。

基于公证机构的非营利性和依法独立行使公证证明职权，无论公证机构是何种体制，均为社会展示了法律赋予的公信力，不容社会质疑。

3.承担法律责任为公证机构本位

公证机构本位是指公证机构的公信力由公证机构予以保障，公证人在公证机构执业，公证机构承担第一责任。但现行的主办公证员制度的建立，借鉴了公证人本位的理念，在某种程度和范围内，肯定了公证员的个体作用及公证员的才能，也从法律层面加重了公证人的责任。

4.公证机构依法行使证明权

公证机构行使着法定的证明专属权，其他任何机构和个人均无权。

5.公证机构不偏不倚的服务性

公证机构不以盈利为目的，独立依法行使公证证明权，所以公证机构站在维护国家法律和社会公共利益的高度上以寻求公平正义的价值。

（二）公证机构在现实中的含义

公证机构自2000年提出改革时，中国公证机构的性质还游离于“官”与“商”的地带，2006年三月一日《中华人民共和国公证法》颁布实施，中国公证机构的性质尤抱琵琶，半遮面。公证法规定公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。公证机构及其公证员因执业中的过错给当事人、公证事项的利害关系人造成损失，由公证机构承担相应的赔偿责任，当事人、公证事项的利害关系人，可以向人民法院提起民事诉讼。这意味着《公证法》将公证机构定位为民事法律关系当中的一方民事主体。

合作制或合伙制公证机构单从机构的体制及实际运作上看，实质是在按公司法中有限公司的相关规定进行运作和管理，公证机构具备独立的法人主体资格的全部要件；自收自支事业体制的公证机构的举办者为地方司法行政机关，公证机构的管理多半沿袭行政管理模式，公证机构负责人管理理念陈旧，对机构运作主动对接市场及人财物管理思变缺乏能动性，公证机构本身无活力，公证员找不到动力的灵感；行政体制的公证机构是国家公权力性质，自《中华人民共和国公证法》颁布实施起，它的存在实质就受到法律的质疑。

（三）公证机构在市场需求中的含义

2000年七月，国务院批准的《关于深化公证工作改革的方案》，确定行政体制的公证处要尽快改为事业体制，改制后公证处应成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。合作制公证机构的相继设立，打破了公证机构一贯遵循的代表国家行使证明权，不以营利为目的，依法独立行使证明权，自主开展公证业务的格局。事实上市场对公证证明需求过度，或者说超越于法律范畴的现象层出不穷，形成如此格局的原因是社会经济转型使然。

计划经济时代国家是社会的唯一管理者，社会成员社会阶层结构单一，体现社会管理职能的载体就是政府各职能部门，社会成员间没有根本的利益冲突。

一九七八年中国开始提出改革开放，在多种经济形式并存，多元经济并重发展的时代背景下，社会矛盾凸现，再延续过去单一以政府管理社会的模式，行使对社会的管理职能，就会突出权力过于集中，利益分配过于不公，贫富悬殊加速。

2000年后，合作制公证机构的设立，公证机构改革试点是多元经济条件下具有中国特色的社会主义市场经济需求的必然结果。

市场经济良莠不齐，有的出于维护自己在民商流转中履行的法律行为、形成的有法律意义的事实和文书的真实性、合法性通过法定程序向公证机构申请公证证明，但有的却是为了不法目的，不惜伪造证据，虚构事实和变造伪造法律文书，骗取公证书，以达到各自的非法目的。

（四）公证机构改革的含义

《中华人民共和国公证法》规定公证机构是依法设立、不以营利为目的、依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。所以公证机构不是国家行政机关，而是民事主体。

我的理解是《公证法》未对公证机构体制定性，只确定了公证机构独立承担责任的民事主体法律地位，为探索更适应我国国情的公证机构体制，科学设置机构岗位管理体系提供了可能性。无论怎样，公证机构承担的是社会管理职能的功能，具有法律授权行使公共权，独立运营，依法参与市场化社会管理的民事主体。

（五）公证机构岗位设置

公证机构由公证员、公证辅助人员、公证机构其他工作人员组成。

公证员是符合公证法规定并在公证机构从事公证业务的执业人员。其薪级根据任职年限有所区别。

1.公证辅助人员

公证辅助人员可以简单地定义为公证员的助手。

2.公证机构其他工作人员是指在公证机构从事行政、档案管理、财务及其他工作的相关人员。

3.公证机构管理层

（1）公证机构负责人

公证机构依法设主任、副主任。

（2）公证机构各业务部门负责人

公证机构业务部门、行政管理部门负责人有公证处主任聘任。

（六）公证机构对除公证员以外的人员的聘用方式

由于公证业务量随市场需求的变化而变化，公证机构的其他工作人员均可通过劳务派遣方式使用。

（七）公证机构某些工作环节的服务外包

全国注册公证员两万余人，真正从事公证工作的公证员小于注册人数。随着社会管理方式的转变，社会分工细化才能更好的发挥资源配置的优势。

1.借用咨询机构的资源，为公证机构提供规划管理、公证业务拓展咨询服务。

2.为节约成本，实行将公证书及相关资料翻译、打印、制作外包第三方承接，同时也多一个公证业务来源渠道。

3.每年公证机构要花大量的财力、物力、人力管理办结公证档案，特别是公证机构成立时间越长，付出管理档案的各项成本就越高，公证档案的管理可发包给专业从事档案管理的第三方进行管理，还能为公证机构带来公证业务及其他资源的增值。

（八）公证机构财务管理

1.按照法律咨询服务机构分配方案实行多劳多得，照章纳税。

2.公共积累按法律咨询服务机构管理的有关规定提留。

3.赔偿基金按照司法部的相关规定足额提取执业风险金交相关部门。

4.其他费用按行业管理规定足额缴交。

5.公证机构物的管理

（1）按照司法部的相关规定管理涉外公证专用纸。

（2）按公证机构体制、财务制度管理公证机构固定资产，并分类登记造册。

（3）公证耗材采取成本核算、申领、交接制度，建立公证用材人头台账，实行成本控制。

二、其他

（一）建立科学的内部管理机制

设置人事劳资管理、激励奖惩、公证质量监督、财务监控等内部管理机制，以完善公证机构内部监督运作体系。

（二）建立内部竞争机制

实行末位待岗制（经济待遇按法定基本生活费发放，连续3个月业绩低于规定数额，解除劳动合同关系）。

（三）引进社会资源配置

向社会公开征集公证机构运作策划方案，引入与公证资源配置的各种咨询机构及其它行业，产生公证服务的联动效应，形成公证机构外部的竞争圈层，助推公证业务来源多元化。

（四）说明

建立内部管理、竞争机制与引进社会资源配置不是一对矛盾，恰恰是社会资源的优化组合，才进一步让公证服务成为维护民商流转不可或缺的预见性保障措施，正是公证行业现阶段的最佳理想格局。

三、结语

公证机构应当是法律授权，依法行使公证证明职能，独立参与社会管理，并独立承担责任的民事主体。它是介于政府、企业、个人之间，并为其提供沟通、服务，承担协调各种社会公共关系的社会组织。在具有中国特设的市场经济条件下，分工越来越细。社会经济关系日益复杂、多样化，效益与效率又要求系统、整体化，市场主体之间的沟通、监督就显得越来越重要。法律赋予公证证明机构积聚沟通、监督、证明于一体的职业特色；国际经济一体化发展，要求不同国家的民商流转接轨，即按国际惯例办事。公证机构正是提供国际交往、交易的证明机构，公证书是唯一能在全世界使用的证明书，它起到了沟通国际惯例渠道，搭建国际民商交往的桥梁作用。

综上，公证机构性质准确的定位应是从事公证证明活动，提供具有法律要件效力、证明效力、执行效力服务的社会组织机构。

参考文献：

[1] 公证法及释义、公证程序规则及释义、公证权――搜搜百科、中国经济论坛：公证处为何屡当被告、张云德 著 社会中介组织的理论与运作。