城市社区服务体制机制创新与改善民生
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摘要：我国城市社区服务作为公共服务的基础，目前仍以福利性为主，因其服务对象的局限性，无法满足普通社区居民的多元性、异质性需求；加之城市社区服务普遍存在着行政化过强，社会化、专业化缺乏等制度性缺陷，成为改善民生的制度。本文对此提出通过创新社区服务体制机制，形成现代社区服务体系，从基层基础制度层面促进民生改善。
我国城市的社区服务是在民政部门“社会福利社会化”的方针指导下出现的。城市社区服务是在城市社区范围内，在政府部门、社区组织、企业组织及社区居民的积极参与以及共同行动下，动员社区内外的各种资源，为社区居民提供的公共性、福利性、公益性、互、义务性和营利的总称。社区服务具体可分为三类：公共服务、公益服务和商业服务。公共服务属于基础，服务对象是全体社区成员，由基层政府和公营部门负责提供；公益服务属于福利，它的服务对象是社区中生活困难的人群，由非营利组织、社会团体和志愿组织提供；商业服务属于经营，由营利性组织提供，服务对象不限，在于便民利民。公共服务属于无偿服务，福利属于无偿服务和有偿服务相结合，经营属于有偿服务。
我国目前城市社区服务的总体状况是，公共服务不到位、不健全；尽管以福利性社区服务为主，但其专业性低、服务内容陈旧，难以满足多样化需求；经营性社区服务缺位、不规范。只有多管齐下，互相补位，才能实现社区中老有所养，幼有所托，孤有所抚，残有所助，难有所帮，有求必应，各得其所。
一、发展社区服务对改善民生意义重大
世纪之交以来，党和政府始终将社区服务视为社区建设的龙头，扩大就业的重要途径和城市经济的新增长点，希望通过社区服务有效解决市场失灵带来的某些社会问题。
当前我国城市社区服务体系仍然是以面向弱势群体的福利性社区服务体系为主，因其针对对象的局限性，无法满足普通社区居民的多元性、异质性的需求，因此，由福利性的社区服务体系向与公共性和社会性并重的社区服务体系转变，成为社区服务发展的必然趋势。这也同时意味着创新社区服务体制机制将成为着力改善民生，推进基本公共服务均等化的紧迫任务。
（一）发展社区服务有利于拓展经济增长点和扩大就业
社区服务包括公共服务、公益服务和商业服务，其作为服务业新的经济增长点，在满足了社区多元化需求的同时，也提供了大量的就业岗位。在发达国家，社会组织就业人数一般占总人口的10%，而我国不足1%，其未来就业空间可观。
（二）发展社区服务有利于提高生活质量和幸福感
社区服务的主要任务是面向老年人、残疾人、优抚对象等提供福利服务，达到维护弱势群体的基本生活权利的目的，我国正处在老龄化加快发展阶段，迫切需要社区开展老年人的养老、就医、文体健身、精神慰藉等方面的服务；另外，社区服务急需拓展的任务是解除居民后顾之忧、扩大社会福利的范围，如加强便民利民服务、扩大个性化、社会化服务等，满足不同居民对服务的需求，从而提高广大居民社会生活的质量和幸福感。
（三）发展社区服务有利于构建和谐社会关系及社会环境
社区服务在不断满足社区居民对物质、文化生活的多样化、多层次需求的同时，也培育了居民对社区的凝聚力、社会资本和社会信心。它协调和调整了社区居民之间以及居民与各类社区组织之间的利益关系，促使社区成员共同参与到社区建设中来，不断地提高社区成员的社区认同感、归属感和凝聚力。
（四）发展社区服务有利于促进社会稳定和提高社会管理效益
社区服务对保障民政对象的基本生活，改善居民的生活质量，促进社会稳定和发展起到基础性的积极作用；同时有利于资源最佳配置、提高社会管理效益和效率。此外，城市社区服务创新的成就还可以为农村社区服务提供经验借鉴。
二、我国城市社区服务存在的主要问题
目前我国城市社区服务仍然存在着明显的制度性缺陷，主要表现在四方面。
（一）社区服务职责定位不清，行政化倾向明显
其根源来自于对社区服务管理的认识不到位，社区组织行政化色彩仍然浓厚，社区建设混同于基层政权建设；市、区政府和街道办事处、社区居委会的关系还没有完全理顺。目前普遍存在着“政社不分”乃至政府包办社区服务的倾向，这种倾向在组织上体现为街道办事处对社区服务中心实施垂直管理。在与社区居委会的关系上体现为将对居委会的指导关系变为领导关系，笔者在本省数十个街道和社区调研时，均亲闻街道和社区干部对于这种领导关系的直接或婉转的肯定。这种政社不分和政府包办行为直接导致的不良后果突出表现为：
从社区自治角度看，会极大削弱居委会在社区服务上的自治地位，导致社区服务缺乏居民参与，从而难以深入和全面地把握社区居民的真正需求。社区服务是以社区居民的参与为发展的动力和追求的目标，政府包揽社区服务，社区居民只能是服务的简单受助者，而不是服务的提供者。其结果必然是，一方面加深了受助对象对政府的依赖性，不利于居民参与意识和社区责任心的培育；另一方面，在政府包揽社区服务的情况下，社区居民即使参与社区服务，也是行政性的被动参与，而不是道德性的主动参与。
从资源配置角度看，如果政府包揽对社区服务的资源投入，虽然社区服务会因较强的物质基础而起点高、起步快，但过分依赖于政府的外部投入，最终将不利于社区内部资源的内在动力性运作；同时导致政府背上社会福利的重负。
从社区服务项目角度看，属于政府动员型的项目占较大比例。很多社区服务不是根据社区居民的实际需要设立，而是政府为了达标、出政绩、造亮点用行政手段强行推动的，实用价值小，利用率低，群众满意程度差，且极大浪费资源。
（二）社区服务运行机制缺失
完善的运行机制是社区服务管理有效进行的重要保证，目前我国城市社区在社区服务运行的动力机制、整合机制、激励机制、控制机制和保障机制等方面存在较严重缺失，导致一系列不良后果。如因整合机制的缺失，直接导致社区服务管理混乱的后果，表现为政府部门各自为政，缺乏规划协调。城市政府不仅担负着公共服务的供给职责，而且应该履行对福利和商业的规划、协调和监管职责。当前，由于工商、劳动、民政、土地、城建、城管等政府管理部门对社区服务的认识不同，工作重点不同，导致社区服务缺乏统筹规划和协调，没有形成引导和推进社区服务发展的整体合力；因运行机制缺失引起的其他不良后果还有：工作效率低下，居民满意度较低、参与积极性较差等。
（三）社区服务资金短缺，政府投入不足
目前，由于政府财力有限，对社区公共服务的投入偏低，导致社区服务范围难以扩展，社区服务人员队伍素质、社区服务质量难以提高。在发达国家，政府对社区投入比例一般占50%以上，我国目前最多占30%左右。
经济欠发达地区城市社区服务的资金来源比较困难，缺乏自我发展的能力。据笔者在黑龙江省调研显示，除去少数由省、市、区重点扶持的典型社区可以得到政府较多的财力支持外，大多数社区所需资金，主要靠社区自筹，而许多社区想自己创业，却没能力和精力。此外，许多社区服务项目以无偿或低偿服务为主，自身积累能力较差，甚至连维持现有设施发挥正常功能都比较困难。
（四）社区服务队伍专业化、社会化水平低
从国内外经验看，专业化是城市社区服务发展的方向。社区公益服务是一项专门的职业，从事社区服务的工作人员必须经过系统的专业训练，获得专业工作证书才能上岗。我国目前城市社区服务虽已建立起由专职人员、兼职人员和志愿者组成的社区服务队伍，但总体看来专业化水平还比较低，主要由退休的老年人、下岗的中青年人以及义务性的服务人员组成，他们普遍没有受过系统专业培训，且文化素质偏低。笔者在黑龙江省十多个社区调查社区专职服务人员情况时，几乎未见到社会工作专业大学生的身影。从社区服务中介组织和志愿者队伍层面看，我省社区服务中介组织发展尚不健全、数量较少，与社区服务的需求不相称，缺少高层次的示范典型；同样，社区服务公益性设施中志愿者人数太少，致使公益服务的项目较少，水平较低，相关政策不健全，志愿者缺乏规范化、制度化的参与机制，导致志愿者服务活动无法持久开展。上述情况使得我省社区服务专业化和社会化一直徘徊在较低水平。《黑龙江省十二五规划纲要》指出：“由于公共服务和社会保障体系不健全，我省将面临改善民生的巨大压力。”
三、以社区服务体制机制创新促进民生改善
针对我国城市社区服务存在的行政化过强，社会化、专业化缺乏等制度性缺陷，应从以下方面进行制度创新：
（一）明确职责关系，在健全多元主体上有所突破
加速政府职能转变，理顺区、街道和社区关系；健全社区服务多元主体供给体制，即由政府部门、社会组织和市场组织三方共同提供社区服务。
首先，健全以街道办事处、公营部门（邮局、学校、医院等）为依托的政府组织系统，提高其公共服务和社会管理的责任、能力和水平。
其次，健全社区社会组织系统，提高其公益服务的认识水平和服务能力。
再次，健全以社区服务企业、专业合作经济组织为代表的企业组织系统，提高通过市场化途径为社区提供私人服务的水平。此外，驻社区单位组织作为社区一份子也参与社区共建。只有确立多元供给体制，才能充分利用各种社会资源，形成多方力量的互动、竞争，增加激励因素，提高社区服务供给的质量和效率。