抗艾基金冻结的幕后博弈

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全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金会冻结对中国的援助资金，幕后原因是疾控部门对草根NGO的制约，以及二者的利益博弈。草根NGO成为“冻结事件”幕后推手。

全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金会（简称“全球基金”）5月冻结了对华援助资金，称发现中国用款不当，冻结期限为三个月。其发言人赫斯特近日表示，资金冻结原因“比较复杂”。

总部设在瑞士日内瓦的“全球基金”成立于2002年，是全球唯一一家公共/私人合作组织，致力于吸纳和拨付各种额外的资源，预防和治疗艾滋病、肺结核和疟疾。从2003年开始，中国接受了“全球基金”5.39亿美元的资助，还有2.95亿美元正投入在项目中。2010年度，“全球基金”在中国共拨付项目资金1.12亿美元。

“冻结是在意料之中的事情。”国内一些防艾专家表示，“全球基金”不认同中国官方的资金管理方式，数年妥协后终于爆发，大陆防艾草根NG0成为冻结事件的推手。

停摆的游戏

5月28日，卫生部疾控局副局长郝阳公开回应称，目前中方与“全球基金”的分歧主要是对“社会组织”的定义不同。由于中国正规的民间组织都需经过民政部门注册，这与“全球基金”眼中的民间组织形式不同。

“全球基金”历来主张，艾滋病防治需要广泛的公众参与，具体的项目执行必须动员社会组织和基层组织参与项目。

“全球基金”进人中国之初，国内没有相对应的非政府组织（NGO）。一些中西部省份提出，本省政府多成立一些非政府组织以“引进外资”。

“在国际交往中，除政府代表外还需要有非政府组织的代表参加会议，这些事多了，原有的人民团体不足以应付，就会成立越来越多的由党政系统举办的非政府组织。”清华大学当代中国研究中心李J教授说。 艾滋病患者接受检查。

中国艾滋病防治协会、中国艾滋病防治基金会这样的机构应运而生。此后，地方疾控中心为开展项目又成立了不少类似组织。

但这和“全球基金”所理解的社会组织不一样，在西方社会的语境下，社会组织应该是自发的，独立性强，而在中国，按现有法律规定，只有在民政部登记注册的社会组织才是合法的。现实中，这些合法的社会组织大多有官方背景。

“他们的人员享受公务员待遇，经费纳入财政预算，办公场地都由政府免费划拨。”李楣说，中国现有的经政府批准成立的NGO，除由党政机关自己举办的外，大多为技术的或行业的组织，真正从事公共服务的NGO数量有限。

更多的民间志愿者无法登记成立非政府组织。一些民间的NGO采取按企业登记的方法以获得合法性，但由此他们较难以NGO身份得到资助，且须负担按企业标准缴纳的税款。

另外一些组织可能不注册，他们有的挂在其他合法存在的机构之下，比如红树林、艾滋病网络等。在原由政府举办的非政府组织中，中国艾滋病防治协会也代一些草根组织申请和管理了一些项目资助。

“当时很多国际组织都认可了这样具有官方背景的非政府组织。”李楣说，国际组织在中国实际上做了妥协，“全球基金”在中国工作的开展主要依托中国疾病预防控制中心（CDC）进行。

“但现在，他们又不认可了。”

“被成立”的草根

目前，中国可以用于艾滋病防治的资源主要由政府的分管机构及其下属的防疫部门主导。“全球基金”的援助款项到达中国之后，由国务院艾滋病防治工作委员会、卫生部统一协调和组织开展艾滋病防治工作。

近年“全球基金”有意识地促进民间草根组织参与艾滋病防治。2006年7月启动的“全球基金”第五轮中国艾滋病项目，设立了非政府组织小额资金项目用以支持民间草根非政府组织。项目覆盖黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、宁夏、甘肃和重庆7个省（自治区、直辖市）的18个市（区）。

然而这是“看上去很美”。2007年底，云南省个旧市的艾滋病防治社会工作者王文参加在大连召开的全国民间组织艾滋病防治大会，他听一位来自贵州CDC的朋友说，“接到了_上面的电话，通知我们尽快建立草根组织，我们问为什么要建立草根组织，电话里上面的人说，过多的就不要打听了，尽快成立就是了。”

会后王文发现，云南很多地方快速成立了外表和他们类似的草根组织，“仿佛从娘肚子蹦出来似的，一个不大的小城，一夜之间冒出了6个。”

这些组织大多没有办公场地，及电脑等硬件设施投入，小组人员甚至没有组织概念，对项目一窍不通。还有一些草根组织根本就不存在，有关部门应付督导的时候临时拉几个社群人员来充数。这些“速成”草根完全依附于政府防控部门。

“每到评审项目标书的时候，‘全球基金’项目评审组成员一般先看草根小组的资金托管机构和草根小组的关系，其次才看标书和申请的经费，资金较多的项目一般轮不到我们这样没有依托的草根组织。”王文说。

据了解，“全球基金”的援助款项到达中国之后，全国各类民间组织以及草根组织在各省市、县进行投标，中标的组织将获得一定的基金。事实上大部分的基金流入了在民政局注册的民间组织，而不是真正的非政府组织。在竞标中，招标单位以各种理由使得草根组织流标。

而在接受“全球基金”的援助赠款条约中有一项规定，必须将35%的“全球基金”给予非政府草根组织。到现在为止，草根组织获得的援助仅仅占所有援助款的6%多一点。

根据“全球基金”第五轮项目办公室提供的信息，“全球基金”第五轮中国艾滋病项目的总金额是2890万美元。其中用于支持非政府组织小额资金项目的款项在2006-2007年约18.6972万美元，一年才合9万多美元。按照这种年支付额度计算，5年只有46.7430万美元，占“全球基金”第五轮中国艾滋病项目款的1.6%。

这1.6%的“非政府组织小额项目”资金，也被党政系统的人民团体及其下属的项目办分割了部分，真正的民间草根组织所得更有限。

李J调查发现，大量资金的投入并没有普遍地、显著地提升感染者的生存质量，而是在政府划定的很小的试点内做一种浮于表面的“行为干预”演示。

宣传教育花去了过多的资金，“办了许多大型文艺晚会，拍了不少电视剧，排了不少舞台剧、出了不少光盘、印了无数印刷精良美丽的宣传品。”李J说，一些艾滋病项目浪费严重，开一次会议两天就花了数万美元。

草根组织的推手

王文最终离开了他服务多年的草根组织，无法在民政部登记注册的非政府组织很难维持持续的工作和相对稳定的成员，“它们像干旱荒野之中的小草自生自灭。”

“全球基金”进入中国后，催生了一大批草根组织，其中大多数没有登记注册。有统计显示，中国艾滋病防治领域的草根组织已达到了500多家甚至上千家。

因为未注册，大量草根组织不能在银行开设账户，很难以自己的名义独立申请资助或申请项目，只能依附别人参与项目，或采取变通的办法找钱。

近几年来，一些了解中国情况的国外组织或机构，开始资助按企业注册的非营利组织，甚至以变通的办法支持没有银行账户的草根组织。另外，一些国外的基金会也开始在项目的活动费用之外，支付一部分组织成员的薪酬。

北京爱知行研究所所长万延海称，近年对艾滋病民间组织及工作人员的干扰大量存在。2010年11月11日，民间艾滋病组织北京爱源信息咨询中心宣布因为税务部门无限期的调查，被迫停止工作。

2010年12月2日，中国艾滋病工作民间组织全国联席会议召开，组织成员一致认为，“全球基金”的资金应该倾向于民间组织，才能为目标人群服务。他们建议，“全球基金”应暂缓拨款，并成立专门的工作组对中国全球基金艾滋病项目进行详尽的评估。

“我们有充分的证据表明，中国疾病预防控制中心要求各省市自治区的‘全球基金’项目办公室，给草根组织的预算按照10%来做。这严重低于中国向‘全球基金’通报的预算额度。”万延海说，北京爱知行研究所已代表防艾草根组织致信“全球基金”，要求暂停部分项目资金拨款。

“全球基金”对此回应称，“‘全球基金’和中国各级项目责任机构都认识到在操作层面存在着资源管理的不足，并正在采取行动解决这些问题。”

“冻结风波”发生后，中国卫生部紧急召开会议，卫生部长陈竺要求于6月下旬在全国开展“全球基金”项目督导检查，并承诺对草根组织提供支持。“全球基金”执行副主管祖迪埃表示，“全球基金”不会离开中国。