关于我国土地开发整理项目的思考

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摘要：我国耕地资源贫乏,由于经济的发展,大量的耕地被占用。土地开发整理是目前实现耕地总量平衡的重要手段,本文分析了土地开发整理项目存在的问题,并提出了相应的对策。

关键词：土地开发整理;项目;对策

土地是人类社会赖以生存与发展的最重要物质基础。随着社会的不断发展,世界人口的日益膨胀,以及对土地资源的高强度开发和不合理利用,土地资源已经遭到相当严重的损害。中国作为发展中的人口大国,人均土地资源,特别是人均耕地资源相对贫乏,要以占世界不足7%的耕地养活世界22%的人口,始终是我国社会经济发展中面临诸多问题中的首要问题。而今土地资源退化的势头还没有得到有效的遏制。我国耕地人均数量少,总体质量水平低,后备资源不足,保护耕地就是保护我们的生命线。

一、土地开发整理存在的问题

1. 土地开发整理规划执行难

土地开发整理规划落实受到冲击。当前,我国各级土地开发整理规划编制工作基本完成,对完善规划体系、实现土地开发整理目标十分必要。土地整理专项规划的补充耕地任务主要是通过土地开发整理项目来实现。由于“占一补一”的补充耕地行为的分散性、局部性和无规划性,势必对土地开发整理项目的整体推进产生不利影响。“占一补一”的土地整理行为未能实现规范的项目化管理原因很多,主要因为实施占补平衡的补充耕地任务较为实现耕地总量动态平衡任务的土地开发整理项目在比较利益上存在明显的优势。在土地开发整理成本相近的情况下,耕地开垦费的收取额度往往比土地开发整理项目的单位投资额度要高。在明显的比较利益驱动下,各级国土资源部门更倾向于完成本级的占补平衡任务,实现本辖区的经济发展,对于为实现耕地总量动态平衡的土地开发整理项目申报和实施的积极性都不高。这一现象在经济发达、耕地后备资源相对紧缺、建设占地频繁的地区尤为明显。因此,目前土地开发整理项目的目标内涵偏窄,极大地弱化了项目对保证我国耕地安全的作用。

2. 战略重点定位不准,影响实施效果各地在申报和实施土地开发整理项目时,重视完成项目新增耕地这个硬任务,但对质量问题重视不够,认为是个软指标,需要进行科学地分析研究和评价,很费劲。有的地方因为耕地后备资源有限,为了完成“占补平衡”任务,实现“总量平衡”目标,过度开发。

我国土地资源的特点决定了土地开发整理的重点应该以土地整理为主,从中低产田整理的成本、对生态环境的影响程度和对实现耕地总量动态平衡、保证粮食安全的贡献率而言,应将我国土地开发整理的战略重点定位在以土地整理为主,其中以基本农田整理为重点,以划入基本农田保护区的中低产田整理为土地整理的重中之重,不断提高耕地的综合生产能力。

3. 现行的项目资金管理办法,制约了土地开发整理项目的如期顺利实施“缴用挂钩”原则限制了土地开发整理项目大规模得实施。我国土地开发整理项目专项资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金的各级留成部分,在项目报批时采取“缴用挂钩”原则。

现阶段,主要倾向于由国库逐级转移支付的模式。这种资金支付渠道在发挥自身优势的同时也对土地开发整理项目顺利实施造成一定的影响。主要表现为项目资金支付中间环节偏多影响了资金拨付效率,财政和国土部门之间存在诸多的协调与沟通,财政部门的上下级之间也存在许多报批环节,使资金在拨付使用之间存在时间上的错位,在项目施工过程中往往因资金未能及时到位而影响到工程进度。同时,由于许多地方多为“吃财政饭”,资金在由各级财政部门逐级转移支付过程中很可能发生滞留甚至挪用行为,直接危害项口的资金安全,挫伤项目申报单位的工作积极性,进而影响了土地开发整理的预期效果。

二、土地开发整理项目的对策

1. 建立土地开发整理储备库制度,实现项目化管理

进一步拓宽土地开发整理目标的内涵,充分发挥土地开发整理的整体作用十分必要。当前形势下就是要把占补平衡的补充耕地任务纳入统一的项目化管理。在继续完善各级土地开发整理规划的基础上,建立项目储备库,国土部门在建立项目储备库时,要争取农业、水利部门专家及其有关资料,对土地项目实行统一规划、统一立项、统一实施、统一验收、统一储备、分步使用;对土地开发整理专项资金实行统一收缴、统一使用、统一管理、滚动发展的模式。不断扩大土地开发整理专项资金来源、规范土地开发整理行为,提高耕地质量。

2. 保证土地开发整理整体效果

确定土地开发整理申报立项的新导向。可以考虑在今后的土地开发整理项目申报时,明确将现有耕地的整理特别是划入基本农田保护区的中低产田整理作为土地整理项目的重点,从政策导向,在立项时加以倾斜照顾。把土地整理的重点放在对基本农田的统一综合整治上,既保证了粮食产量的稳步提高,又实现了耕地总量动态平衡。各地可根据当地的实际情况,在每年批准实施的土地开发整理项目确定一定比例的中低产田整理项目，建立完整科学的土地整理质量评价体系。

3. 完善土地开发整理资金管埋办法

适当改变“缴用挂钩”立项原则,统一安排土地开发整理项目。土地开发整理项目报批时,在参考当地政府土地开发整理专项资金上缴情况的同时,充分考虑其可供开发整理的土地资源情况,提高项目规模的申报标准,指导专项资金向重点项目和重大工程倾斜,不断提高土地开发整理整体效果。

4. 建立耕作层储备库

目前项目建设占用的耕地,其耕地质量一般好于土地开发整理项目补充的耕地质量,原有耕地的耕作层是一笔宝贵的财富,土地开发整理项目的工程措施根本解决不了耕作层质量问题,要想解决,唯一的途径就是将建设占用的耕地的耕作层剥离,存放到国土部门规定的地点,供土地开发整理项目覆土工程。