我国农村公路养护管理模式研究
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摘要:近年来,我国农村公路建设实现了历史性突破,但已建成的农村公路的养护管理还存在很多问题,尤其是在养护模式方面。研究和总结了我国农村公路养护管理思路,提炼出了一套“三步走”的农村公路养护管理路线,有助于推广优秀的管理经验,提高养护管理水平,开创具有地方特色的养护模式,全面提高养护质量。
Abstract: In recent years,the construction of rural road has achieved a historic breakthrough, but there still are serious problems in the conservation and management, especially in the pattern ofmaintenance. To research and summarize the concepts of maintenance management in rural road, and formulate a set of “three-step” strategy, which helps to promote excellent management experience, improve maintenance management level, initiate maintenance pattern with local characteristics ,and enhance the quality of maintenance.
关键词:农村公路;养护模式;三步走;管理经验
Key words: rural road;maintenance pattern;“three-step”strategy;managerial experiences
中图分类号:U418 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)07-0096-03
0引言
目前我国农村公路“重建轻养”现象较为严重,即便如此,养护过程中矛盾问题还没完全暴露,这是由于我国农村公路兴建时间较短,然而随着农村公路总里程的剧增,养护工作量越来越大,责任也越来越艰巨。
农村公路的养护整体状况是养护管理工作混乱,很难适应我国农村公路的发展要求。养护质量不到位,使农村公路陷入建设―损坏―再建设的恶性循环境地;投入产出效能低下,不仅影响车辆通行,也给国家和人民群众的财产安全带来了隐患,严重制约了农村公路的健康可持续发展。因此,把养护工作放在重要位置,探索适合我国国情的农村公路养护管理模式具有积极的现实意义。
1我国农村公路养护现状
我国农村公路发展中长期存在着重建轻养的局面,各县市对农村公路建设的积极性较高,而对建成后公路的养护管理重视不够,甚至处于无人养护或养护不善状态,使农村公路状况达不到其使用要求。一是由于养护机构不健全,部分乡镇没有建立公路养护管理体制构;二是养护资金严重不足,不少用于公路养护的费用被公路建设挤占;三是费改税前乡统筹中提留用于农村公路的比例少,落实非常艰难;四是缺乏必要的技术人员、养护器具和设备,养护管理和科学化水平不高[1]。具体来说,农村公路的县道、乡道、村道分别存在以下问题:①县道养护现状。农村公路中只有县道才能正常养护,而养护经费和管理费用极少。县公路路面等级低,配套设施不健全,防护工程少,抗灾能力差,给养护带来极大困难。②乡道养护现状。部分经济能力强的乡镇对乡道自行养护,这部分的乡道量非常少。乡镇财政资金非常有限,对乡道养护往往重视不够,无法正常养护和路政管理。③村道养护现状。长期以来,绝大多数村道没有被列入交通主管部门的养护范畴,村道只能靠村民自行养护,村道的养护实际上处在失养的境地,更谈不上路政管理。
2农村公路养护模式的现状分析
目前,我国农村公路管理体制实行地方管理体制,即农村公路的建设、养护和管理的事权以地方为主。县乡路的管理模式分为地市级交通局和县级交通局两种,在某种程度上,是一种纯行政的管理模式。其管理和养护费用一般从拖拉机、摩托车等小型机动车的养路费中按比例提取。村道是为服务农业经济、服务农村小城镇化建设、方便农民出行而修建的公路,其管理模式是由行政村村民委员会决定的。以前,村道主要是砂土路,其管理养护方式主要是村委会发动村民以出义务工或以支付工分的方式解决。
可见,我国农村公路的养护管理是一种原始的、低级的、分散的模式,与高速公路、国省道相比,特别是与目前跨越式发展的农村公路建设速度相比,极不协调。农村公路的养护急需开展与时俱进的改革[2]。
3我国农村公路养护“三步走”的养护管理路线
农村公路的建设里程长,连接作用显著,对促进城乡联系,缩小城乡差距,统筹城乡经济社会的和谐发展都起着关键的作用。但是长久以来农村公路养护的模式一直未形成定论,根据管养分离的原则,理想的管理模式必定是养护的执行与管理完全的分开,但是考虑我国农村公路养护的现状和资金、政策、环境等其他因素的制约,从目前的无模式状态转变为管养分离的模式,需要经历缓慢而具有探索性的转变。
在此提出“三步走”的农村公路养护管理路线,即原始形式―过渡形式―成熟形式―理想形式,循序渐进的改革养护管理模式,形成一整套养护管理模式改革的路线。
3.1 第一步:原始形式到过渡形式的转变通过对辖区内经济、体制、人员素质等各方面情况的考察,识别自身进行养护模式改革的优劣势,从片区管理模式、分级管理模式、重点管理模式中选取符合自身发展的农村公路管理模式的过渡形式。
3.1.1片区管理模式片区管理模式是以县政府为责任主体、交通部门统一管理、乡村两级分级负责、以乡镇为单位,从整体上促进农村公路养护管理水平。
3.1.1.1 养护模式片区管理养护模式将养护工程与日常养护的承担主体完全划分开,养护工程中大中修由县农村公路管理局面向社会公开招标,进行合同管理;小修由养护公司作为独立的个体完成。“片区”是指以县内的乡镇为自然划分区域,每个片区成立乡镇农村公路管理所,分片区养护管理。
3.1.1.2 优势发展片区管理模式是一种为未市场化的状态,有着名义上的养护公司,但现养护公司所有成员均来自县农村公路管理局,养护主体仍然在政府。但是片区管理模式是完全市场化养护模式的良好过渡,表现在:① 养护工程和日常养护完全分开,大中修由养护公司承担具有可行性,一旦公司的规模和实力发展到一定程度,由公司作为养护工程的主要承担者,便于统一管理,责任落实。② 市场化是养护管理的趋势,但是应该如何实施,有着未知的风险,承担养护工程的养护公司率先独立,为日常养护管理的趋势探路。
片区管理模式是一种温和的向成熟的管理模式转变的过渡模式。资金、人员、观念等条件在现阶段还不成熟,但是这种过渡形式却为日后的良好发展打下了坚实的基础。一方面,基层管理人员逐渐地接触市场化的形式;另一方面,养护公司的壮大,其为公司员工创造的福利和收益也将激励乡镇农村公路管理所尽快走上市场化的道路。
3.1.2分级管理模式分级管理模式是对农村公路统一领导,分级负责,以县为主,分类养护,依法管理,改变了原来的“县道细养、乡道粗养、村道不养”为现在的“统一标准、分级养护、按期养护”。
3.1.2.1 养护模式分级管理模式是按照路的类别划分养护等级,县道为一级,乡道为二级,村道为三级。县道乡道的养护工程和日常养护由专业的养护公司承担,村道的养护由镇街农村公路管理所承担。
3.1.2.2 优势发展分级管理模式是一种半市场化的养护模式,有是实现农村公路长效养护的手段。专业化的养护管理分类更加接近市场化的运作,表现在:① 村道的级别低,日常养护的责任主要在于路基养护,大多是路面保洁和路肩整修,村委会完全有能力整合人力资源完成;而对于县乡村,需要更加精细的养护,将其委托给公司进行,可以集中力量,高效稳定,节约资金。②县乡道与村道的分开养护,在公司外部是分级养护,在公司内部是路面与路基的分开养护。目前将县乡道的路基养护委托给养护公司,而村道的路基养护由农村公路管理站承担。待公司规模壮大,村道等级提升,可承包村道的路面与路基养护,也可考虑加强专职路基养护人员管理,承接县乡村公路的一切养护管理,合同管理。最终形成一个公司主体两个部门,共同承担农村公路的养护工作。
按照“精干高效、管养分离、事企分离”的原则,分级养护模式通过大胆探索,可以快速转变为完全市场化的模式,完成农村公路管理养护模式的转换工作。
3.1.3 重点管理模式重点养护模式推行县道全面由养护公司养护,乡村道路面工程由养护公司养护,日常养护由农村公路管理所养护,将县道养护放在首位,突出紧急性;将养护工程放在重要位置,突出艰巨性。
3.1.3.1 养护模式重点管理模式的“重点”表现在对县道养护管理的一体化,县道的路面养护、路基养护均由养护公司承担;县乡道的路面、路基养护分离,养护公司负责路面养护,农村公路管理所负责日常养护。
3.1.3.2 优势发展重点养护模式是一套成熟的市场化模式,它将本辖区的重点农村公路路段(县道)的一切养护委托给专业化、机械化的养护公司,改善养护质量,提高养护效率。而将级别较低的乡村道按路面养护和路基养护分类,既不浪费科技力量,也不会造成部门人员的冗繁。① 突出当下农村公路养护的“重点”―县道,首先促进县道的养护发展,待养护局面稳定后,可将县道的成功养护经验推广,由县道带动乡村道。②养护公司的成熟和发展离不开农村公路管理机构的扶持,但是在将来的发展中,农村公路养护并不能完全依赖于一家养护公司的垄断。鼓励市场形成竞争,是获得公路养护主动权的关键,在比较中发展,争取优势,有助于开阔视野,创新思维,进一步提高公路养护质量。
重点养护模式形成了完全分离的养护公司,是一种内部形态的市场化,“内部”表现在固定范围于农村公路本身。随着养护模式的发展,内部市场化可以有两类延伸,一类是自身延伸向农村公路的其他领域发展;另一类的向外延伸,超越农村公路本身的局限。
3.2 第二步:过渡形式到成熟形式的转变“管养分离”就是适应市场经济要求,建立精简高效的管理机构,把农村公路的养护推向市场,对养护操作实行物业化管理。成熟的养护模式应该是养护与管理的完全分离,可以有两种不同的实现形式。
3.2.1 联合管理模式联合管理模式按照“大交通、大公路、大养护”干支线资源一体化的工作思路,有机地整合了干线资源,将其服务于农村公路,降低了养护成本,加大了农村公路养护的机械化程度,同时提高了养护的效率。
3.2.1.1 养护模式联合管理模式将养护工作彻底地从农村公路管理站分离出去,全部承包给长期负责干线的养护工作的专业养护公司,公司机械设备齐全,技术力量雄厚,将干线资源有效的用于农村公路,有利于节省县养护资金,充分利用闲置设备。
3.2.1.2 优势发展联合管理模式整合干线资源,以一种联合市场化的形式养护作业,比起其他模式更具有广泛的推广性,这表现在:① 联合管理模式能够有效地整合国省干线公路养护资源,充分发挥国省干线公路养护的技术和管理优势,加强农村公路养护管理。② 联合管理模式将农村公路的一切养护委托给公司,公司按照自己的运营调整资金的使用,有利于资金互补,责任的统一。
联合管理模式的低起点、高成效成为其可推广性表现的最重要的原因,“低起点”表现在对于县区养护资金、养护设备、养护人员技术水平要求不高,“高成效”表现在干线的养护标准远远高于农村公路,干线资源力量用于农村公路更是绰绰有余,干线养护人员的丰富经验和遇到突发状况的处理能力使得农村公路养护能够取得较高较快的成效。
3.2.2 内部管理模式内部管理模式是“管养分离”改革后形成的新的体制,通过养护模式的过渡,养护公司完全的市场化,不和政府的管理职能发生交叉;同时专注地致力于农村公路的养护,县交通局本着“公开、竞争、择优”的原则选择专业养护公司,提高农村公路的养护质量。
3.2.2.1 养护模式内部管理模式成立企业化的养护公司,组建专业的养护队伍,把维修养护的职能和人员从管理机构中分离出来,专门从事日常的工程维修养护工作。
3.2.2.2 优势发展在现阶段的养护环境的制约下,此种养护模式实现起来还有难度,但并不是没有可能,选择合适的过渡模式,循序渐进的展开管理模式的转变,必将收到内部管理模式带来的高效益,这表现在:①内部管理模式是农村公路养护的较高模式,对资金、人员都有着比其他模式更高的标准;②高起点、高标准、高回报,内部管理模式带来的是清晰的组织结构、高效的管理方法、高素质的养护人员。
3.3 第三步:过渡形式到最终形式的转变“管养分离”作为一种新体制,能够初步形成符合市场经济原则的管理运行机制,通过落实岗位责任制,实行目标管理,定岗、定编、定职、定责,形成精简高效、运转灵活的管理机构,把养护职能和养护人员从管理机构中剥离出来,实现养护和管理的分离[3]。这样既能稳定管理队伍,增加职工收入,又能引入竞争机制,提高养护人员的责任心、积极性和主动性,发挥事前管理的作用,减少工程损坏,以最少的投入,取得最大的管理效益,促进养护事业的健康发展,形成一种较为稳定的、能够良性循环的管理模式[4]。
最终形式既要达到“管养分离”的要求,又要实现部门的精简、高效、统一和稳定,因此考虑到将各具优劣的两种成熟形式结合起来,形成内部管理模式联合化或者联合管理模式内部化。两种成熟模式的交叉更具优势,一方面,若成熟形式选择了联合管理模式,可鼓励农村公路养护市场的发展,建议政府制定相关的优惠政策,发展多个养护公司,与干线资源竞争;另一方面,若选择了内部管理模式,则可以将干线资源作为独立的企业,通过市场化参与农村公路养护的竞争,以优化养护模式。
4结语
我国农村公路养护管理工作任重而道远,根据“三步走”养护管理路线,有针对性的选择养护模式,由过渡形式到成熟形式再到最终形式进行合理和有效的转变,实施脚踏实地的而非急于求成的改革,能够更好的巩固农村公路的建设成果,提高农村公路养护管理的科学性和系统性,推进农村公路养护管理工作走上良好的轨道,促进农村公路的可持续发展。
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