宅基地使用权流转之法理分析

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宅基地制度不仅仅是一个法律问题，而且也是一个经济政治制度的问题。就目前我国关于农村集体土地的流转问题的研究而言，无论是经济学界还是法学界，都很难说已经找到一个令人完全信服的结论。不过，在探讨宅基地法律问题时，宅基地使用权的流转是一个不容回避的重要议题，可以说，宅基地使用权的流转是宅基地问题的核心问题。

宅基地使用权流转的学说及其评析

对于宅基地使用权的流转，无论是理论界还是实务界，争议都是很大的，由此形成了关于宅基地使用权流转的不同观点：一、自由流转说。此种观点认为农村集体所有的土地与城镇国有的土地都是我国土地的组成部分，既然城镇国有土地使用权可以自由流转，则限制农村集体土地使用权的流转是对农村集体土地使用权法律地位的歧视，是不公平的。宅基地使用权作为农村集体土地使用权的重要组成部分，理应与城镇国有土地使用权一样可以自由流转，包括向农村集体经济组织之外的主体流转。①二、限制流转说。宅基地使用权是由农民从农村集体经济组织无偿分配取得的，是农民基本的生活保障，农民基于各种原因离开村集体经济组织后，如果农民落户于城镇，则其不再属于本集体经济组织成员，不应再享有表征居住保障功能的宅基地使用权，而应将其宅基地使用权归还给其所在的集体经济组织，其原宅基地上的房屋可以在集体经济组织内部转让，但不能将其住房转让给集体经济组织之外的他人。②值得一提的是，在学术界有学者提出宅基地使用权禁止转让的观点。③不过，主张该观点的学者并不反对在特例的情况下，应当允许宅基地使用权的转让。因此，此观点在本质上与限制流转说并没有明显的区别。所以，总括地说，我国关于宅基地使用权流转的观点包括两种：自由流转说与限制流转说。这两种观点并非是绝对排斥的关系，无论是自由流转说还是限制流转说，它们都不是绝对地禁止宅基地使用权的流转，其不同之处主要在于允许流转的程度不同。

笔者比较倾向于自由流转说的观点。不过，对于自由流转说坚持宅基地使用权不受任何限制地可以自由流转的太过绝对的观点，笔者认为是不可取的。目前我国宅基地政策对于农民来说仍起着最基本的居住保障的作用，对于广大农村居民来说，宅基地使用权的居住保障的功能还不能完全抛弃。因此，宅基地使用权的流转还应受到一定程度的限制。同时，笔者认为限制流转说近乎绝对禁止宅基地使用权流转的观点也是不可取的。笔者认为，对于宅基地使用权的流转对象，不应做过多的限制，无论是本集体经济组织内的成员还是非本集体经济组织内的成员，抑或是不具有农村户籍的城镇居民，都可以通过流转的方式取得宅基地使用权。

宅基地使用权流转的限制

从法律性质上讲，宅基地使用权属于用益物权的范畴，宅基地使用权人对自己的宅基地使用权享有排他的支配性的权利，因此依物权法的基本原理，宅基地使用权人将属于自己的宅基地使用权转让给他人不存在法理上的障碍。不过，物权法又是具有国别特色的法律制度，以我国的国情为着眼点加以考虑，宅基地使用权制度承载着解决我国众多农民基本居住保障问题的功能，因此宅基地使用权的流转受到一定的限制自是应有之理。笔者认为，关于宅基地使用权流转的限制，如下问题值得探讨：

宅基地使用权的流转是否以农村集体经济组织的同意为必要。根据《宪法》以及《物权法》的规定，农村宅基地属于农村集体经济组织所有，因此农村集体经济组织是农村宅基地的所有权人。农民作为宅基地的使用权人，其从农村集体经济组织取得宅基地使用权后，宅基地使用权即从农村集体经济组织对宅基地的所有权中分离出来成为相对独立的权利，农村集体经济组织即使作为宅基地的所有权人，也不得随意干涉农民对其宅基地使用权的合理使用，农民可以对该项权利行使一定的处分权，包括对宅基地予以事实上的处分以及对宅基地使用权予以法律上的处分。而农民转让自己的宅基地使用权是其行使对宅基地使用权法律上的处分权的表现，农民的这项处分权利应受到法律的保护。若宅基地使用权的流转以取得农村集体经济组织的同意为必要，则意味着农民处分自己的宅基地使用权实际上受制于农村集体经济组织的意愿，这等于剥夺了农民对其宅基地使用权处分的权利。因此，笔者认为，农村宅基地使用权的流转不应以农村集体经济组织的同意为其必要条件。

从另一方面讲，农民从农村集体经济组织无偿分配得来宅基地使用权，虽与其具有的农村集体经济组织成员的身份有着必然的联系，但同时也是农村集体经济组织给予其该项用益物权的结果。因此，宅基地使用权不论是否流转于他人，也不论流转于何人，农村集体经济组织作为宅基地的所有权人的事实是不允许改变的。换句话说，宅基地使用权的流转在任何情况下都不得改变宅基地的农村集体土地所有制的根本性质。这意味着，即使在法律允许宅基地使用权的买受人是国有单位的情况下，宅基地的集体所有的性质也是不允许改变的。更进一步说，即使国有单位购买了宅基地上的房屋的所有权，国有单位也不能取得宅基地的所有权，这也意味着“地随房走”的规则在这种情况下将失去其作为规则的法律意义。

宅基地使用权的流转是否应受到宅基地用途规则的限制。对此问题的解决，涉及宅基地使用权的行使问题。宅基地使用权既为用益物权，则宅基地使用权人不仅可以占有、使用其宅基地，而且还可以对其宅基地实施一定的收益的权利。这种收益权利的行使既可以通过事实行为的方式，如在自家宅院中栽种果树摘取果实，也可以通过法律行为的方式，如将其宅基地出租于他人收取租金。无论是事实收益行为，还是法律收益行为，其共同之处在于这些收益行为不仅没有影响到宅基地作为住宅用地的基本用途，相反还使得宅基地使用权人更好地利用了自己的宅基地。

笔者认为，对于宅基地的居住用途，不应加以过分的限制，只要宅基地使用权人对其宅基地的使用行为没有损害到他人的利益，法律就没有强行加以干涉的必要。宅基地使用权的流转是宅基地使用权主体的变更，流转后宅基地使用权的法律性质和内容并没有发生任何改变。既然原来的宅基地使用权人对于宅基地的使用不受宅基地作为住宅用地用途的限制，则受让后的新的宅基地使用权人对于宅基地的使用也不应受到更多的限制。

宅基地使用权流转时，同一农村集体经济组织成员是否享有优先购买权。根据我国法律规定，我国的优先购买权主要有共有人优先购买权、房屋承租人优先购买权、合伙人优先购买权、股东优先购买权、典权人优先购买权等多重类型的优先购买权。这些优先购买权具有共同的特征，其中最为明显的，是这些优先购买权优先购买的标的在先前的基础法律关系中往往与优先购买权人具有一定的特殊关系。例如，共有人对于共有物本来就具有与他人共有的权利，房屋承租人对于承租的房屋享有租赁的权利，合伙人对于合伙财产享有合伙的相关权利，等等。如果法律漠视这些特殊主体的存在，则有可能会因为破坏了既存的法律关系而影响到社会秩序的稳定，还可能会损害到这些特定主体的既有的合法利益，这对于整个社会秩序的稳定是不利的。与上述优先购买权不同的是，享有宅基地使用权优先购买权的农村集体经济组织的成员，与优先购买权指向的宅基地使用权之间，先前并没有形成某种特定的法律关系。而且，享有宅基地使用权优先购买权的同一农村集体经济组织的成员与宅基地使用权的出卖人之间，也不存在任何的法律关系。因此他们之间不会相互享有法律上的权利，也无须相互承担任何的法律义务。既然如此，那么同一农村集体经济组织成员享有宅基地使用权优先购买权的理由何在呢？

尽管宅基地使用权流转的理由显得非常充足，但是无论如何，宅基地使用权的流转不能改变宅基地使用权制度对于农民的居住保障功能。同一农村集体经济组织内的其他成员与宅基地使用权出卖人以及出卖的宅基地使用权虽然没有必然的联系，但是如果任由农村居民将其宅基地使用权出卖给他人不受任何限制，则势必会在客观上损害同一农村集体经济组织其他成员的居住保障利益。由集体经济组织之外的其他人购买集体经济组织所有的宅基地的使用权，对于没有宅基地使用权的农民来说，是不公平的，也有违于我国农村宅基地的基本政策。由此可见，宅基地使用权流转时同一农村集体经济组织成员之所以享有宅基地使用权优先购买权，在于我国农村宅基地使用权的居住保障制度。（作者分别为对外经济贸易大学法学院教授、博导；对外经济贸易大学法学院民商法学专业博士研究生）

注释

①梁慧星：《中国物权法草案建议稿》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第48页。

②孟勤国等：《中国农村土地流转问题研究》，北京：法律出版社，2009年，第128页。

③韩鹏：“宅基地使用权转让的法律路径――兼评《物权法草案》第162条”，《广州商学院学报》，2006年第3期。