政策分析论文：民族乡村辍学政策分析
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本文作者：于京东作者单位：南京大学
系统的外部条件：宁夏D乡的基本状况
（一）社会经济现状
D乡位于宁夏回族自治区中部，曾处于沙漠地带，饱受干旱和沙尘暴的侵扰，但地势平坦且临近黄河，因而从上世纪80年代开始成为自治区政府吊庄移民政策①的规划地区。D乡属于回民区，2008年总人口42136人，回族占60％，计划生育政策的松动和地区传统重男轻女思想，导致单位家庭孩子数量相对较多。回族民众笃信伊斯兰教，全乡各处伫立着大大小小的清真寺，回汉文化多元并进。多年的经济整治使得砂质土壤得到改良，再加上黄河灌溉和搬迁时统一规划的水渠系统的使用，D乡逐渐成为适宜种植和居住的地区，以农业为主，主要作物为玉米、小麦和经济作物枸杞，同时还有少量的畜牧与养殖。由于地理上的交通便利和临近首府银川、西安和兰州等大城市，近年来进城务工的农民越来越多，得益于现代化的趋势和经济增长的拉动，D乡近年经济进入快速发展时期，劳务需求和人工费的增加使得该地区农民收入普遍增长。据当地政府网站公布数据显示，D乡2009年有6000多人外出务工，劳务收入2800万元，农村剩余劳动力的务工浪潮，给D乡经济带来了发展。
（二）义务教育政策的基本实施
在全国范围内，《中华人民共和国义务教育法》规定实行九年义务教育，凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。与此同时，D乡作为少数民族自治地区的农村教育，除法律规定的普遍性政策之外，还具有许多政策上的独特之处。首先，致力于中西部地区的“两基普九”。为贯彻推进西部大开发，国家提出实现西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲目标的“两基”计划，少数民族教育成为“两基”攻坚的难点。行走在D乡的田间地头，随处可见基础义务教育重点普及地区的标语，D乡共有完小9所，遍布全乡26个村庄，完中一所，基础教育学校体系基本完善。其次，农村义务教育的“两免一补”。国家从2001年开始实施对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施两免一补政策，即“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”，2006年又从西部地区开始全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。D乡所有中小学生均享受了基本的两免一补政策，学费书本费均由国家承担，上学成本普遍不高，即便存在一定的日常开支，相对该地区近年来平均工资和人均收入而言也不算很多。再次，民族地区的教育政策倾斜。民族教育政策倾斜的支点则在民族基础教育。［3］D乡回族学生在入学升学方面均享有优惠政策，以中考为例，回族学生可以有30分的加分政策，同时在入学和录取上也享有优先保障。日常生活中，政府的“鸡蛋工程”让所有学生每天可以得到一个鸡蛋作为早餐。从2012年起，政府还启动免费午餐的工程，而D乡作为试点地区提前享受到这样的补助机会。
系统的反常输出：义务教育政策下D乡的初中辍学现象
无论是国家整体推行的教育政策，还是落实到民族农村地区的具体政策倾斜，其基本出发点都意在维持所有“适龄儿童接受教育”这一基本目标，而当既定政策目标群体的学生出现流失之时，政策本身也就出现了失灵。目前全国范围内普遍存在的农村学生辍学现象就是这种教育政策失灵的体现，而宁夏D乡则尤为明显。以全乡唯一的D乡中学为例，学校共设有七八九三个年级，2010年的在校学生人数为2400人，根据笔者对2010年新入学的七年级其中一个班级为期一年的跟踪观察显示，从2010年9月入学时全班人数63人，到2011年6月学年结束之时全班人数51人，一年期间辍学人数达到12人，其中男生9人，女生3人，汉族2人，回族10人，男生占总辍学人数的比例为75％，回族占总辍学人数比例为83％。同样的现象反映在学校2010年入学时的统计数据中，如表1所示：首先，随着经济的发展和入学成本的降低，D乡中学尚处在义务教育政策阶段的初中生却出现了辍学人数逐渐增多的反常趋势，并且此增长一方面是辍学人数的绝对数字的增加，另一方面是从低年级到高年级，伴随着年龄的增长辍学人数也增加。八年级和九年级的辍学率分别达到17．4％和25．5％，这一指标远高于同期其他省份辍学率，也远高于国家“两基普九”规定的3％的辍学率警戒线。其次，尽管存有地区落后观念和家长的影响，但多数学生辍学属于主动辍学。辍学生离开学校，与家庭经济负担没有直接关系。［4］在同期进行的对家长和学生辍学的访谈记录显示，有73％的学生认为其辍学是自己的决定，且71％的家长对学生辍学持坚决反对态度，可见地区观念和家长作用对学生辍学即使起到间接影响但也没有决定作用。在经济困难时期，农村青少年更多的是因为贫困而辍学，是被迫辍学；反之在经济发展时期，更多是因为眼前的社会经济利益而辍学，是主动辍学。［5］调查中还发现，民族基础教育的政策倾斜并没有减少回族学生辍学的可能，相反回族学生辍学率远高于汉族，八年级辍学人数中回族135人，占88．2％，而在九年级辍学人数中回族占72％。在回族和汉族都具有的重男轻女思想的农村地区，以往女生为主的辍学现象被男生辍学人数远多于女生的现象所取代，八年级辍学人数中女生只占36．6％，而相反男生辍学人数达到97人，占63．4％；九年级中辍学男生则占辍学总人数的52．7％。
系统输入：对D乡辍学学生和教育资源的考察
（一）要求输入———学生的辍学逻辑
在尝试辨析影响学生做出辍学决定的因素时，单靠分析访谈学生自身提出的辍学原因是不够的，为减少这种主观性的偏差，笔者通过学生提出的辍学原因和实际辍学去向两组调查数据来分析，有33％的学生认为是学习困难导致信心丧失，无法继续念书；30％的学生认为读书无用是自己辍学的原因；26％的学生认为家庭困难是自己辍学原因；还有小部分因为身体等客观原因而辍学。而辍学后去向，其中有56％的同学外出打工，22％的同学在家打工，6％的同学去清真寺念经，还有小部分同学结婚。在这两组数据中可以看出学生辍学的隐性逻辑：学习困难容易导致普遍的厌学情绪，并且在朋辈交流和信息媒介的发展下得到传播，而这种信息传播和流动机会的增加助长了学生经济社会参与行为，在D乡主要表现为学生周末常常跟随父母进城打工，枸杞收获的时节，平均两元钱一小时的人工费也使得大量的学生课余打工，更有甚者逃课旷课去打工挣钱，由于往来交通方便，许多学生出走银川、兰州等大城市，脱离校园走向社会。
（二）支持输入———基层教育资源的缺乏
首先，经费投入的不足。教育事业赖以发展的基础是经费投入，［6］经费作为义务教育政策系统的支持性输入，在我们这个穷国办大教育，教育事业适度超前发展与教育投入不足的矛盾将长期存在，甘肃和江苏的校车事件可见一斑。宁夏D乡虽已基本建立遍布全乡的小学体系，但在笔者走访了解过程中，无论是学校建设还是教师工资都存在严重的资金缺乏，虽然国家普及的两免一补和地方性的“鸡蛋工程”和“免费午餐”体现出国家在教育经费上的大力支持，但此种支持远远无法支撑完善农村义务教育所需的开支，且还要考虑过程中可能有的教育腐败和资源浪费现象，由中央层面下放的教育投入，经由一级级政府机关的层次扣减，到最后留给基层部门可利用的资金非常有限，而作为这个体系当中最底层的学校和教师，可利用的资源更是少得可怜。其次，师资力量的缺乏。资金不足往往伴随着师资缺乏，年轻教师流失的原因大多都是出于经济考虑，而这种师资不足又导致教师教学任务沉重。2010年D乡中学有学生2400人，40多个教学班，并且这个数字会随着吊庄移民地区搬迁人数的增加和人口出生率的居高不下而逐年递增，而学校的教职工人数却只有142人，除去后勤部门外，能担任教学任务的教师不足百人，因而在教学任务上，平均每一专任教师负担学生数为20～30人，远远高于2009年宁夏平均16人的水平。［7］此外教师流动和流失频繁。一方面由于学校缺乏教师，因而许多从县城和其他地区“借”来的支教老师和交流老师都担任了主课教学任务，这些临时性老师经常性的交换流动使得教学工作存在断裂，对学生学习及心理成长产生消极作用。另一方面业已入职的年轻教师存在大量流失，无论是考取公务员还是研究生，抑或是到更好的县城和市区求职，在导致师资力量不足现象更严峻的同时，也给学生们带来不良的示范影响。
（三）隐性输入———现代化与经济发展
从教育经济学角度分析，农民将教育看作一种投资，这种投资可为接受教育的人带来货币收益（如未来较高的工资），因而在教育成本和教育收益之间的权衡成为学生是否辍学的一个重要因素，而伴随着经济发展和教育普及，教育的资本价值大大降低，读书不再成为出人头地前途似锦的唯一方式，世代经学的传统不再具有政治和经济的现实意义，如今人们更愿意认为“遗子一经，不如黄金满籯”。现代化还打破了传统的伦理格调和社会观念，民众对现实利益的追逐兴趣远胜于教育精神，当外出打工的流行和务工人员普遍收入增长的现象出现时，近在眼前的经济利益显然比作为长期投资且存有风险的教育更具有吸引力。此外农村人口具有很强的同质性，大家都沿着相同的轨迹生活，教育改变生活的示范和刺激效应短期难以实现，相反打工挣钱带来的现实收益和示范刺激效应却很快对学生和家长产生影响。
政策执行系统：D乡义务教育政策执行分析
即使存在着学生厌学情绪和读书无用论，以及教育资金和教师资源的不足和经济因素等影响因素，义务教育政策都有关于普及义务教育和抑制失学的预防措施，而原本可作为防止学生辍学的最后一道关卡的政策执行在最后关头失去作用，导致宁夏D乡大量辍学现象的产生。“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余90％取决于有效的执行”。义务教育政策的形式内容、适用状况和社会理解程度，执行机构的具体执行和目标群体的接受程度，以及文化社会环境等都是影响义务教育在D乡成败的考虑因素，如图2。
（一）理想化政策：义务教育政策失灵
九年义务教育政策在国内实施以来，曾经取得了长期而广泛的成就，建国初的1949年全国学龄人口入学率仅为20％，其中文盲达80％以上，到2000年，全国总人口的85％实现了义务教育，初中阶段入学率达到85％，小学入学率达到99％。［8］然而任何政策，决不能有利而无弊，也不能历久而不变。教育系统在D乡的失灵源于理想化的政策与时代的脱节，时代在变，相应的政策和制度理应随之变化。
（二）目标群体：学生和家长教育认知
公共政策制定以后，如果政策目标群体不能正确理解公共政策的内涵、基本原则及其制定政策的重要价值和意义，或者公共政策理解发生偏差，则可能使公共政策执行行动发生偏差。［9］学生和高文盲率的家长对教育认知矛盾构成了对政策理解的摇摆，在诸如D乡这样的偏远的农村地区，一方面，厌学情绪的产生和“读书无用论”在学生和家长中间的滋长流行导致对教育的质疑进一步加深，另一方面，“教育”价值依然受到传统的深刻影响，旧有的经学致用风气的传承导致学生和家长对教育的理解产生矛盾和冲突，而这种情况下，教育的功利性出路和国家的资金支持就成为影响的重要变量。义务教育政策的失灵伴随的辍学现象客观上是由于利益刺激下学生的经济参与行为，而这种利益刺激，一方面来源于辍学带来的直接利益，另一方面来源于教育资源不足带来的间接损失。
（三）作为执行机构的政府部门和学校的偏差
一方面学校在政策执行中出现问题和失范。九年义务教育巩固率指标是国家“十二五”规划新增的一项指标，即一个学校入学人数与毕业人数的百分比，这是义务教育政策中为了保障辍学控制而设置的一个特殊指标，而在D乡中学它更多地成为一个象征性的指标，使得它在控制减少辍学的作用上大打折扣。另一方面，吊庄移民地区的特殊入学政策导致“高龄学生”众多。调查中发现，该地区学生相较于全国其他地区而言年龄普遍偏高，存在大量高年龄低年级的个体案例，有70％的学生在吊庄移民搬迁至大战场后留级一到两年，而这种留级不是根据其实际知识学习状况，而是当地小学统一实行的留级政策，更有3％的学生从一年级重新读起，这种入学方式使得后来升入中学的很多学生普遍年龄偏高，甚至已经成年但仍未初中毕业的学生大量存在，这些“高龄”初中生成为辍学的主力军。再者，当地相关机构在义务教育政策执行中存在造假和腐败行为。2005年中央党校经济部的潘云良教授对全国十六个省市的义务教育进行了为期一年的调查，发现“两基”达标数据造假现象严重，地方政府通过编造假数据来蒙混过关，由于“两基”已成为政绩考核的一个标准，与人事晋升直接相关，甚至出现了“‘两基’不过关，乡镇干部一锅端”的说法。经济发达地区尚且如此，更何况社会经济尚在起步的D乡，“上有政策，下有对策”，用民族地区自主的“自由裁量权”解释政策以为自己谋私利，背离了原有政策的精神。另一方面有关部门巧立名目，利用各种名义收取费用，给学生和家长带来恶性印象。与此同时还缺乏独立、多元和有效的监督评估，都在某种程度上助长了D乡的学生辍学现象。
（四）D乡义务教育的政策执行环境
一方面D乡有着吊庄移民的特殊环境，分散搬迁集中安置导致旧有的村落格局和社会结构被打乱，日渐庞大的人口规模和源源不断的零散移民给地区治安和社会管理带来巨大挑战，也给教育政策执行造成很大的现实压力，不仅在家长是否送孩子上学问题上不存在监督，甚至是在学生户籍和学籍管理上都存在混乱。另一方面作为民族区域自治地方固有的社会环境，在政策实施和执行上拥有一定的自由裁量权，而这种自由权限在缺少监督情况下极易成为随意错误的根源，D乡自治区的背景一方面导致学生辍学现象无人问津，缺少跟进和整治，同时国家和中央有关部门的政策无法下放到诸如D乡的基层，导致政令不通，政策执行不严。最后，少数民族地区仍旧落后的地区观念和思想对教育政策的执行存在消极影响。回族拥有着既开放又保守的民族文化，在经济交往领域具有开放性和开拓精神，在信仰、制度、习俗、社会交往等方面又表现得十分保守，这类根深蒂固的旧观念旧思想仍旧影响着D乡的义务教育，很多学生因为重男轻女思想和早婚习俗而辍学，也有回族学生因为要去清真寺念书而辍学，这些观念或多或少影响着一部分学生正常的学习生活，而反过来这些辍学的学生将来成家立业之后对其后一代的教育观念也势必受到现在的影响。