中国城市居民最低生活保障标准的经济分析

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【摘 要】本文旨在对城市居民最低生活保障标准进行比较研究，分析各地保障标准的执行情况，并探讨规范城市居民最低生活保障标准的主要对策。

【关键词】居民；生活保障；标准

我国城市居最代生活保障，（以下有时简称低保）制度自1993年创建，经1997年国务院向全国推广，到1999年10月，已在全国668个市和1689个县全部确立，为保障贫困居民基本生活需求，维护社会稳定、促进经济发展发挥了重要作用。根据民政部救灾救济司2003年1月的数据，截至2012年12月底，全国已有8053万城市贫困居民享受低保。

1.城市居民最低生活保障标准的比较分析

为了深入研究城市居民最低生活保障标准，我们主要从以下三个方面对其进行比较分析：与实际贫困线进行比较，各个地区之间进行横向比较，不同年份保障标准变化的动态比较。

（1）各地公布标准整体偏低，大多数地区的公布标准低于实际贫困线。整体上看，城市居民最低生活保障的公布标准是偏低的。2012年初，全国平均的公布标准为252元/人/月，只占2012年城镇居民人均收入的19%。即使与1998年的实际贫困线相比，全国平均的公布标准也比实际贫困线少41元，仅占实际贫困线的79%。

（2）各地保障标准有差距，特别是补差标准的计算和实际标准方面差异较大。

1）各地公布标准相差较大。

根据民政部救灾救济司2012年1月提供的数据，全国平均的公布标准可以分为三类：最高标准是503元/人·月；中等标准要254元/人·月；最低标准是114元/人·月。具体地看，各地区的公布标准相差较大，最高标准为广东南海市，503元/人·月；最低标准为海南陵水县，114元/人·月，两者相差389地元。大体上，经济发达区的保障标准要高于经济落后地区；大城市的保障标准要高于中小城市；城市的保障标准要高于县城。2）各地补差标准的计算方法不一致。

3）各地实际福利标准有很大差别。

各地在确定保障标准方面的差别，突出地体现在实际标准的差别上。大体上，在经济发达、财政状况好的地方，政策规定的附加保障内容或优惠待遇要多一些，除了保障最低生活之外，低保户一般还会享受教育、医疗、水电、住房等方面的优惠，实际福利标准在高于名义标准，例如广东、上海、北京等地。其中，北京市除了每个月给低保对象发放低保金之外，同时还有多达10项的优惠措施。相反，在经济落后、财政状况比较差的地方，政策规定的附加保障内容或优惠待遇就很少，甚至没有。即使有一些所谓优惠政策，由于部门利益等原因，也很难得到落实，低保户最好的情况就是按时足额得到按名义标准支付的低保金。有时候，实际享受到的标准甚至要低于名义标准。我们在山东省淄博市考察时发现，由于财政困难，除了按名义标准发放低保金之外，几乎没有任何其他的优惠政策，有时按名义标准的低保金还发生拖欠。

（3）近年来各地公布标准都有所调整，但调整幅度相差较大。

在全国36个主要城市中，居民消费水平和物价水平等方面的变化不一样，但是与保障标准动态调整不规范也有很大关系。

2.城市居民最低生活保障标准的执行情况

我们可以从三个主要方面来考察城市居民最低生活保障标准的执行情况；操作层次上存在的变通标准、低保金的按时足额发放情况和多元化标准的执行情况。

多数地区在操作层次上采用了变通标准、按条例的规定，各地的公布标准，即家庭人均收入标准是判断某个家庭是否可以享受低保待遇的最重要的标准。但是，在实际工作中，由于家庭收入很难核算，比较普遍地存在着隐性就业，隐性收入和隐性财产的情况，所以，各地比较普遍地采用了变通标准。事实上，变通标准的采用是不事避免的，这里，主要原因在于条例本身不够完善，社会信任缺失和居民收入监控手段不全。即使像视同收入这种变通标准，尽管民政部表示反对，但是，目前在一些地方也还依然存在。某些方面的视同甚至有条例本身的规定作为依据。例如，条例规定，法定赡养人，扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费应当计算为家庭收入，但是，实际上有些人拿不到相关费用。对于这种情况，很多地区依然采取视同的做法，并认为这种做法有助于督促相关人员尽责。

最后，鉴于城市居民最低生活保障标准的制定和调整是一项比较复杂的专业性工作，可以考虑让权威性的专业部门来做。比如，可以在中央层次成立中国城市贫困监测中心，统一制定和调整各城市的保障标准，或者培训、指导各城市的标准制定和调整工作，特别是公布标准的制定和调整工作。