加强政府采购内部控制建设的相关建议

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摘 要：内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。建立健全政府采购内部控制制度，合理配置政府采购岗位和人员，加强政府采购活动管理，能够有效防范政府采购风险，提高政府采购管理水平，推进内部控制建设。

关键词：预算；政府采购；内部控制；原则；风险；建议

中图分类号：D63-31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）07-0111-03

一、政府采购内部控制的定义及意义

内部控制既是单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排。按照财政部的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，将内部控制定义为：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

结合内部控制的定义，可以将政府采购内部控制做如下表述：按照国家政府采购法律、条例、规章的要求，结合行政事业单位的实际情况，制定的一系列相互衔接的政府采购管理制度、工作规程和控制措施，旨在规范行政事业单位的政府采购活动，防范控制行政事业单位的政府采购风险，提高行政事业单位的政府采购管理水平，改进行政事业单位公共服务的质量和效率，规范行政事业单位的财经秩序。

建立健全行政事业单位政府采购内部控制制度，是国家政府采购法律、条例、规章的必要补充，是贯彻落实国家政府采购法律、条例、规章，保障政府采购工作有序进行的重要措施和基础，是加强行政事业单位政府采购管理的重要手段。

二、政府采购内部控制的原则

内部控制原则是行政事业单位在建立和实施内部控制过程中需要遵循的基本要求。政府采购内部控制的原则包括：

一是全面性原则。政府采购内部控制应当贯穿于行政事业单位政府采购活动的决策、执行和监督的全过程，实现对政府采购活动的全面控制。

二是重要性原则。在全面控制的基础上，政府采购内部控制应当关注行政事业单位的重大采购活动和采购活动的重大风险。重要性原则强调行政事业单位建立和实施政府采购内部控制应当在兼顾全面的基础上突出重点，针对本单位的重大采购活动、可能存在重大风险的环节采取更为严格的控制措施，确保内部控制的建立不存在重大缺陷。

三是制衡性原则。政府采购内部控制应当在行政事业单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。制衡性原则要求政府采购活动的决策、执行、监督相互分离，确保不相容岗位相互分离和制约，确保单位内部各有关部门或岗位之间加强沟通协调和实行相互监督，确保履行内部监督检查职能的部门能够独立、客观、公正地开展监督检查工作。

四是适应性原则。政府采购内部控制的建立不是一劳永逸的，而是一个不断完善的动态过程。单位建立的政府采购内部控制制度应当符合国家政府采购有关法律法规和单位的实际情况，并随着国家对政府采购工作法律、法规、规章的变化、单位政府采购活动的调整和管理要求的提高，不断地进行修订和完善。

三、政府采购业务的主要风险

政府采购业务的主要风险，通常包括以下六个方面：一是政府采购制度未及时修订和建立，岗位设置不合理，人员配备缺乏，难以形成相互制约，影响单位对采购风险的控制。二是政府采购、资产管理和预算编制之间缺乏沟通协调，政府采购预算和计划编制不合理，导致政府采购活动与业务活动相脱节，出现资金浪费或资产闲置等问题。三是政府采购需求审核不严格，需求参数不公允，验收不严格，导致采购的货物或服务质次价高等问题。四是政府采购活动不规范，未按规定选择采购方式、采购信息，甚至以化整为零或其他方式规避公开招标，导致单位被提讼或受到处罚，影响单位正常业务活动的开展。五是政府采购业务档案管理不善，信息缺失，影响政府采购信息和财务信息的真实完整等。六是政府采购信息公开与保密相对立，以保密为由，杜绝信息公开，影响了政府采购工作的公开透明。

四、加强政府采购内部控制的建议

针对政府采购活动存在的主要风险，对建立健全政府采购内部控制提出如下建议。

（一）建立健全政府采购业务内部管理制度

行政事业单位在执行政府采购业务的过程中，既涉及到本单位外部的相关环节与程序，也涉及到本单位内部的相关环节与程序。行政事业单位应在符合国家规定的基础上，通过梳理政府采购业务流程，对本单位政府采购业务管理现状进行全面分析与评价，建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、政府采购验收管理等政府采购内部管理制度。这些政府采购内部管理制度主要明确以下内容：一是政府采购业务管理机构和相关岗位的设置及其职责权限；二是政府采购业务的工作流程；三是政府采购业务相关的审批权限和审批责任；四是政府采购业相关的检查责任。

（二）合理设置政府采购业务管理机构和岗位

由于行政事业单位的政府采购业务规模、内外环境等因素各不相同，各个单位政府采购管理组织体系的具体设置也有所不同，但一般情况下都应当包括政府采购业务决策机构、政府采购业务实施机构及政府采购业务监督机构。

1.合理设置政府采购业务管理机构。（1）政府采购业务决策机构。行政事业单位可以成立本单位的政府采购领导小组或委员会，作为专门履行本单位政府采购管理职能的决策机构。政府采购领导小组或委员会在本单位政府采购业务管理组织体系中处于领导核心地位，其成员由单位领导、政府采购归口部门、财会部门和相关业务部门的负责人组成。作为本单位政府采购业务决策机构，政府采购领导小组或委员会应当履行以下主要职能：一是审定政府采购内部管理制度；二是研究决定重大政府采购事项，审定政府采购预算和计划；三是协调解决政府采购业务执行中的重大问题；四是其他相关决策事宜。（2）政府采购业务实施机构。行政事业单位的政府采购实施机构包括政府采购归口部门、财会部门以及相关业务部门。相关业务部门，是行政事业单位政府采购申请的提出部门，具体承担的工作包括：一是申报本部门的政府采购预算建议数；二是依据本单位内部审批下达的政府采购预算，结合实际工作需要编制政府采购计划，提出政府采购申请；三是对政府采购文件进行确认，对有异议的政府采购文件进行调整、修改；四是提出采购资金支付申请。行政事业单位应当成立本单位的政府采购业务部门或者指定政府采购归口管理部门，承担以下职责：其一，拟定政府采购内部管理制度，并根据有关规定及时修订；其二，汇总审核本单位各业务部门提交的政府采购预算建议数、政府采购计划、政府采购申请；其三，按照有关规定确定政府采购组织形式和政府采购方式；其四，组织处理政府采购纠纷；其五，政府采购信息进行统计和分析；其六，做好政府采购领导小组或委员会交办的其他工作。行政事业单位的财会部门负责本单位政府采购的预算管理及政府采购资金的支付，主要职责包括：一是负责汇总编制本单位政府采购预算、计划，报有关部门批准后，下达各业务部门执行；二是及时转发有关规定及政府采购相关信息；三是复核政府采购支付申请手续，办理相关资金支付；四是依据规定，对政府采购业务进行账务处理；五是与政府采购部门沟通，核对采购业务的执行和结算情况。（3）政府采购业务的监督机构。按照决策、执行与监督相互分离的原则，行政事业单位应当指定政府采购监督部门，通常为内部审计部门，其主要职责：一是监督检查业务部门和政府采购部门执行采购法律法规的情况；二是参与政府采购业务质疑投诉答复的处理。

2.合理设置政府采购业务岗位。行政事业单位设置政府采购业务岗位，应当坚持两个原则：一是牵制原则，确保每项经济业务都要经过两名或两名以上工作人员办理，做到相互牵制；二是效率原则，岗位的分离，应当体现在不相容岗位之间，而不是所有岗位都要分离。在实际工作中，与政府采购业务相关的不相容岗位主要包括：其一，政府采购预算的编制和审定；其二，政府采购需求的制定与内部审批；其三，合同签订与验收；其四，验收与保管；其五，付款审批与付款执行；其六，采购执行与监督检查。

（三）加强对政府采购业务预算与计划的管理

1.政府采购预算的编制。行政事业单位的业务部门应当按照实际需求提出政府采购预算建议数。在采购预算编制时，要加强预算编制、政府采购和资产管理部门之间的沟通，使政府采购预算能够满足本单位各项业务工作计划的需要，避免出现重复购置、浪费资金或未能购置、影响业务工作开展的情形。

2.政府采购计划的编制。行政事业单位的业务部门应当在政府采购预算指标批准范围内，按期（如月度、季度）提交本部门的政府采购计划。业务部门编制政府采购计划时，应当注意：一是政府采购计划应当在批复的政府采购预算范围内，依据本部门的政府采购需求进行编制，完整反映政府采购预算的落实情况；二是政府采购预算中的采购项目数量和采购资金来源相对应，不得编制资金尚未落实的政府采购计划；三是在编制政府采购计划时，应当注重政府采购的规模效益，同一季度内对同一采购品目尽量不安排两次以上采购计划；四是业务部门不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零，或者以其他任何方式、理由规避公开招标采购。

3.政府采购计划的审核。行政事业单位的业务部门在提出政府采购计划后，政府采购业务部门应当对政府采购计划的合理性进行审核，主要包括：一是政府采购计划所列的采购事项是否已列入采购预算；二是是否与业务部门的工作计划和资产存量相适应；三是是否与资产配置标准相符；四是专业性设备是否附相关技术部门的审核意见。财会部门应当就政府采购计划是否在采购预算指标的额度之内进行审核。

4.政府采购计划的审批。经审核的政府采购计划按照程序和规定的审批权限审批后，应当下达给政府采购业务部门，作为业务部门办理采购业务的依据。

（四）加强对政府采购活动的管理

1.政府采购的申请与复核。提出政府采购需求的业务部门，应当以批复的政府采购预算指标和下达的政府采购计划为依据，提出政府采购申请，在申请文件中列明政府采购项目名称和政府采购金额、资金来源、需求登记日期等要素。采购需求的业务部门相关人员在对申请进行复核时，需关注：一是采购申请是否有预算指标；二是是否适应当期的业务工作需要，是否符合当期的政府采购计划。

2.政府采购业务部门的审核。政府采购业务部门收到业务部门提交的政府采购申请后，应当对采购申请进行审核。审核的重点有以下四个方面：一是政府采购项目是否符合当期的政府采购计划；二是政府采购成本是否控制在政府采购预算指标额度之内；三是经办人员是否履行了初步市场价格调查，政府采购需求参数是否接近市场公允参数，是否存在“排他性”的参数；四是政府采购组织形式和政府采购方式的选取是否符合国家有关的规定。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项应当加强内部审核，严格履行审批手续。

3.政府采购信息的。按照《中华人民共和国采购法实施条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等要求，对按照规定需要公开的政府采购信息，行政事业单位应当在指定的政府采购信息媒体上向社会公开，提高政府采购活动的透明度。

（五）加强对政府采购项目验收的管理

1.确定验收方式。货物、服务和工程类的政府采购验收应当按照采购组织方式进行：本单位依法自行组织采购的，由本单位按照政府采购合同约定自行组织验收；本单位依法委托政府采购机构组织采购的，由本单位或委托的政府采购机构按照政府采购合同约定组织验收；大型或者复杂的政府采购项目，由本单位或其委托的政府采购机构邀请国家认可的质量检测机构办理验收。

2.组建验收小组。验收小组可以由本单位代表、政府采购机构和相关领域的技术专家组成，但是直接参与该项政府采购组织实施活动的工作人员不得作为验收工作的主要负责人。验收小组应当根据政府采购合同协议、供应商发货单等文件，对所采购货物、服务或工程的品种、规格、数量、质量、技术要求等进行验收。

3.出具验收证明。验收工作结束后，验收小组应当出具验收证明。参与验收工作的相关人员应于验收工作完成后在验收证明上签署验收意见，验收单位应当加盖公章，以落实验收责任。验收证明应当作为申请支付政府采购资金的必要文件。

（六）加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理

为确保政府采购行为的公开、公平与公正，保护政府采购当事人的合法权益，《中华人民共和国政府采购法》第51条、第52条等规定，供应商对政府采购活动事项有疑问的或者认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以向采购人提出询问或以书面形式向采购人提出质疑。

行政事业单位在政府采购内部管理制度中，应当明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程。如，某单位规定政府采购业务质疑投诉答复工作由本单位的政府采购业务部门负责牵头，提出政府采购需求的业务部门、财会部门、内部审计部门等相关部门参加，按照国家规定的时限、程序和要求做好政府采购业务质疑投诉答复工作，并对答复过程中形成的各种文件由政府采购业务部门进行归档和保管。

（七）加强对政府采购业务的记录控制

行政事业单位应当加强对政府采购业务的记录控制。加强记录控制有利于全面记录、反映政府采购业务的全过程，促使政府采购业务相关工作人员自觉依法履行职责。

行政事业单位政府采购业务所涉及的相关资料主要包括：政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等。

行政事业单位的政府采购业务部门应当做好政府采购业务相关资料的收集、整理工作，建立政府采购业务档案并按照国家规定的保管期限妥善保管，防止资料遗失、泄露；需要向财会部门同时提交的或按照规定应当向外部有关部门备案的，应当及时提交或备案。此外，政府采购业务部门应当定期对政府采购业务信息进行分类统计，与本单位的资产管理部门和财会部门定期核对信息，并在本单位内部进行通报政府采购预算的执行情况、政府采购业务的开展情况等信息，及时解决政府采购业务中存在的问题，同时实现政府采购业务在本单位内部的公开透明。

（八）加强对政府采购项目安全保密的管理

行政事业单位应当加强对政府采购项目安全保密的管理。行政事业单位在政府采购内部控制制度中，应当明确规定政府采购项目的信息管理职责，要求工作人员未经允许不得向无关人员透露政府采购信息。

对于政府采购项目，行政事业单位应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款，通过这种方式强化供应商或采购中介机构的保密责任，从而加强对政府采购项目的安全保密控制。

参考文献：

[1] 财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座[M].北京：经济科学出版社，2013.