浅析自然保护区旅游开发利益冲突与协调
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇浅析自然保护区旅游开发利益冲突与协调范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
摘要：随着旅游业的蓬勃发展，自然保护区已步入游开发的行列。而保护区旅游开发也引发了一系列不同利益主体间冲突，面对这些错综复杂的利益冲突，自然保护区旅游开发路在何方?本文从我国自然保护区旅游开发利益主体入手，理清各主体间的利益关系，针对自然保护区开发过程中出现的问题提出了初步对策与建议。
关键词：自然保护区；旅游开发；利益冲突；利益协调；
1.引言
独特的自然资源既是保护区所要保护的对象，也是旅游开发过程中最具竞争力的资本，但保护区在旅游开发时因利益分配不均衡，监管部门之间相互推诿、扯皮等利益冲突频发。同时自然资源不合理开发与破坏等事件也相继曝光，专家学者及环保非政府组织对资源保护的呼声也越来越高。因此，在旅游开发中明晰部门职权范围，理顺各主体间利益关系，有效协调旅游开发中各主体间的利益冲突，坚持经营权与管理权的分离及相应的扶贫政策和资源补偿机制，已成为当前保护区旅游开发中面临的首要问题。
2.自然保护区旅游开发利益冲突分析
2. 1政府部门内部之间的利益冲突
根据我国自然保护区采用的分级管理模式，国家级自然保护区隶属中央政府管理，但实际上我国90%以上的国家级自然保护区是由所在当地政府经营管理。而中央把管理的责任委托给地方政府时，却没有委以相应的权利，也没有投入足够的管理经费。这些没有足够管理经费投入的委托责任又相继发生在各地方政府的上下级之间，导致保护区在管理的实际过程中出现了级别与管理责任的错位。由于多数地方政府没有强大的经济满足对保护区最基本的投入，造成某些保护区管理机构员工工资低且不能按时发放，甚至还会出现拖欠资的现象。保护区迫于经济利益和生活压力而产生重经营轻保护的思想，因此，政府在自然资源保护中的利益与保护区管理机构自身的经济利益之间存在着冲突。
目前，在我国保护区旅游开发过程中，保护区管理机构及其行政主管部门与其他各部门之间，因旅游开发涉及经济利益时难免存在着对土地、森林、动植物、水、矿产等资源的争夺，以此获得更多的经济利益；然而在旅游开发中因管理不善须承担相应的责任时，各部门之间难免会相互推卸责任、扯皮，导致问题复杂化、多元化，大多事件最终因责任主体不明确而不了了之。由于这些利益冲突大多发生在行政机关内部，因其具有某种隐蔽性，一般很难被人们所察觉。
2. 2保护区管理机构与开发商之间的利益冲突
保护区管理机构作为该区内自然资源的管理者和维护者，代表着国家生态环境公益，确保该区内自然生态系统、资源和环境利益最大化，使区内一切经营旅游开发活动所产生的负面影响控制在资源环境可承受和国家政策所允许的范围内。注重在保护区旅游开发过程中回归自然、保护环境、促进社区经济发展、提高公民环境意识的可持续发。而开发商追求的经济利益，在开发中会想尽一切办法尽可能多地开发保护区内的资源，逃避开发中须负的责任、义务，倾向独家经营，最终导致各有关方利益冲突难以缓解，加重对区内自然资源的压力。
2. 3 保护区居民与开发商之间的利益冲突
开发商在旅游开发面临的问题中，土地资源最为突出。旅游开发打破了居民原有的生活方式，开发商为获取能够开发旅游的土地资源而进行社区整合，由于保护区内居民不清楚所拥有土地真实价值，使得开发商以低廉的价格将居民的土地使用权归属到自己名下，使保护区居民被动地承担了过多旅游开发成本，却没有得到应有的补偿。伴随着保护区旅游开发品牌的提升，当居民土地的真实价值逐渐显现时，居民与开发商之间的冲突也断涌现。
保护区居民与开发商经济收益差距的不断拉大，也会产生许多新矛盾。开发商认为对保护区旅游开发增加了居民的就业机会、商业机会、提高了生活水平、注入了新的思想，这种浅层次的补偿只有少数居民能从旅游开发中得到实惠，而多数居民认为旅游开发变相增加了生活成本，如物价上涨、环境污染、生存拥挤等。加之开发商在许多项目经营方面处于领导地位，获得了丰厚的经济收益，有的甚至存在违法乱纪的现象，加剧区内居民的不满。有些开发较成熟、品牌效益较高的保护区，其管理机构为了完成保护资源环境的任务，促使开发商以提高门票的方式来减轻保护区内资源环境的压力，这样虽然开发商的利益得到了保证，但对于社区居民来说，客流量的减少变相地冲击了区内居民的利益，导致居民与开发商之间的冲突一波未平一波又起。
2. 4科研单位和环保非政府组织、开发商、管理机构三者之间的矛盾
科研单位和环保非政府组织偏重于如何保持保护区内良好的生态系统，环境公益及与科研项目有紧密联系的生态环境资源，甚至完全以环境公益或生态美学的角度作为出发点。在对保护区进行旅游开发时，他们是保护区整体规划开发的理论指导者，针对区内不同的物种资源的稀有度制订出相应的开发保护细则。这些细则对追求利益最大化的旅游开发商来说有具一定的约束力，使得投资商在对区内资源进行开发时不得不承担起保护环境的责任，提高资源开发的成本，这与投资商以最小的成本投入获得最大的经济效益是相冲突的。而管理机构在国家鼓励保护区利用自身资源优势，合理开发旅游的过程中，既需要依靠社区科研机构提供科学的开发规划理论进行指导，又需要投资商的资金支持，因此它在社区资源保护、旅游开发、基础设施建设等活动中本来就是一个矛盾综合体。
3.协调对策与建议
通过对以上各有关方利益冲突的分析，我们不难发现这些冲突主要表现为整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益之间的矛盾。因此不管是谋求私人利益最大化的盈利性企业、主张利益多样化的区内居民，还是代表环境公益最大化的政府机构，都应看到整体利益与局部利益之间的关系。所以我们在协调各方的利益冲突时，可试着采取利益主体多样性和利益要求正当性的平衡原则，在着眼于平等保护的理念下，做到社会的整体利益优于局部利益、长远利益优于眼前利益，并确保其局部利益和眼前利益得到实现。
3. 1建立共同参与开发模式
建立国家、地方政府、社区居民利益于一体的开发模式，国家和地方政府以经营权转让的方式让开发商参与旅游资源的开发。取得收益后，提取一定比例，用于居民补偿或社区公共设施建设。对于土地归集体所有，耕地、林地等承包权归居民的部分，居民可以土地经营权和林地资源入股; 没有承包权的社区居民可以劳动入股，通过封山育林、护林、纠察、监督等形式参与开发; 政府也可以通过资金扶贫的形式让居民入股。这样不仅体现了居民利益，更有利于居民积极保护社区的生态环境，使之成为旅游资源开发的保护者。
在旅游资源开发过程中将部分简单的工程建设优先承包给社区居民，直接雇佣符合条件的居民就业，使居民获得劳动收入; 在经营过程中将保护区开发的摊位、商店、电话亭、游乐设施、交通工具、停车厂等优惠让给社区居民经营。政府要定期监测社区的社会经济发展、土地利用、项目开发对当地的影响，并对居民的参与程度进行监测，以保证居民的利益。
3.2明晰责任、实施经营权与管理权的分离
面对保护区旅游开发热的新形势，合理划分各监管部门在保护区的管辖范围，明确管辖权限，加强政府的直接监管职能，实行政绩考核及公务员选拔制度，监管部门不再直接参加与保护区旅游开发有关的经营活动，真正做到经营权与管理权分离，从根本上理顺政府对保护区的监管职能。
通过改革将保护区旅游开发的经营权从管理权中剥离出来，交给有经验、有实力的市场主体。在经营中让各方利益主体都参与进来，对各经营者的资质进行科学审核，合同中明确细致的规定各经营者在旅游开发中应尽的责任和义务。
3. 3 扶持、引导社区经济发展
社区的经济水平是保护区旅游开发顺利行进的保障，要想使居民支持保护区旅游开发项目，必须首先提高他们的生活水平，让居民得到实惠。因而可以采取多种形式，通过多种渠道扶持和引导社区的经济发展；调整产业结构，改变对资源依赖型的传统生产方式；对社区经济发展提供资金和技术上的支持，强化管理，协助社区提高生产力水平。
3. 4建立资源补偿机制
在保护区旅游开发中，开发商通过对保护区旅游资源的整合及区内物种景观和野生动植物资源的利用获得巨大的经济利益，经营中虽有保护环境资源的任务，但大部分保护责任如野生动植物保护、退耕还林文物保护、居民安置等仍由政府来承担，开发者缴纳特许经营费，只获得了经营权，并没有对资源环境的损耗进行补偿。在一些森林资源丰富的保护区，其管理部门前期的巨大投入没有在旅游开发中得到回收；社区居民辛苦几辈子保留下来的珍贵资源在旅游开发中加速消耗，却没有得到相应的补偿。因此，建议对旅游开发商征收资源环境补偿税，设立专项账户，专门用于对保护区资源环境培养维护的投资。促使开发商制定合理的旅游开发计划，主动走向生态旅游发展的轨道。资源环境补偿机制的建立，解决了保护区管理经费紧张的问题，保障了社区居民的既得利益，有效缓解了旅游开发中的矛盾冲突。
4.结论
本文通过对自然保护区利益主体的分析，理清各主体之间的利益关系，有效协调各主体之间的冲突；建立资源补偿机制；明晰责任、实施经营权与管理权分离的制度；在共同参与的开发模式下实现旅游开发的资源保护和区域经济法发展的双重利益，使保护区旅游开发的优越性充分展现出来，缓解了保护区管理机构因没有足够的经费投入使得环境资源保护陷入进退两难的困境。既避免了过去采用封闭保护模式造成的社区经济落后、信息闭塞局面，又能促进共同参与开发管理的模式逐步走向成熟。
参考文献：
[1] 李若凝. 森林公园资金运行存在的问题及对策研究[J]. 绿色中国（B理论版），2004（9）:48～50.
[4] 阎友兵，成红波. 旅游景区经营权的转让[J]. 湘潭大学学报（哲学社会科学版），2004，28（5）:131～134，148.