浅谈烟草专卖零售许可证合理化管理

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摘 要：本文深入探究了烟草专卖零售许可证合理化管理的重要意义，并将零售许可证管理分为前后两个阶段，分阶段的对各自合理化管理的主要问题和情况进行了探讨，并最终提出了相关建议和解决措施，对烟草专卖零售许可证合理化管理的实际应用具有一定意义。

关键词：零售许可证；行政执法；合理化管理

我国对烟草的生产经营实施专卖管理，烟草行业根据《中华人民共和国烟草专卖法》的授权，并依照一系列法律法规的法定权限和程序对烟草的生产、流转与经营的整个过程进行行政管理，从而达到维护国家利益和消费者利益的根本目的，其中烟草专卖零售许可证的管理是专卖专营权的体现，这意味着烟草专卖零售许可证管理工作应遵循行政执法的各项基本原则，其中如何更好体现出合理性原则是本文探讨的主题。

一、烟草专卖零售许可证合理化管理的含义与重要意义

本文所提出的烟草专卖零售许可证合理化管理是指，烟草部门依法定职权和流程在对烟草专卖零售许可证的申办、审批、发放和后续管理等一系列行为进行管理的同时，还要注重合理性原则的体现，从而使自身的执法行为兼具合理性，使执法行为和管理结果符合法理、道理和情理，实现合理化管理。这是我们立足于管理现实的需要，对卷烟市场的有效管理和烟草行业的健康发展有着重要意义。

1、合理化管理体现出了行政法律的公平正义性

任何法律法规都是以公平正义的有效实现为立法基础和最高目标的，但源于法律制定的固化性、连续性和相对稳定性，必然会使成文的法律在遇到某些具体纠纷时无法实现绝对意义的公平正义，使之可能与实际情况产生矛盾。此时，合理性原则将更好的结合法律规范与实际需求，在不违背禁止性原则的前提下，更好的实现立法目标。

2、合理化管理凸显了依法行政的实际意义

我们的行政执法行为是一种管理行为，更是一种法律赋予我们执法者的职权，对于烟草行业这个特殊的主体来说，因为国家的特定制度和法律，我们分饰着"管理者"和"服务者"这两个完全不同的角色，这就使我们依法行政的同时，也要重视对象的实际情况，部分满足其现实合理性要求。

3、合理化管理更加有利于行政执法管理双方利益的满足

对于执法方来说，合理化管理既实现了依法行政，又使行政管理的行为、决定和结果与现实问题、需要相结合，是实事求是的体现，使得执法流程更加顺畅，结果和决定更好的被接受和落实；对于被管理者来说，合理化管理则能够实现其合法合理的诉求，满足其部分利益需要，实现双赢。

根据烟草专卖零售许可证管理行为的主要性质来看，我们可以将其分为两个基本阶段，本文将烟草专卖零售许可证的申办、审批直至发放这一完整的行政许可行为称为"前"一阶段，而对零售许可证发放后的延续、停业、复业、歇业等一系列典型管理行为称为"后"一阶段。

二、烟草专卖零售许可证"前"合理化管理

对于烟草专卖零售许可证"前"一阶段如何实现合理化管理，我们应特别注重两个方面，一个是烟草专卖零售许可证申办的核心条件--零售点合理布局规定，即合理布局条件规定要切实体现合理性；另一个是对零售许可证"前"阶段整个流程的合理性体现和合理化管理。

首先让我们认真梳理一下法定新办证的条件要求，《烟草专卖许可证管理办法》第十四条已经对零售许可证的新办条件有明确的规定，其中第三款"符合当地烟草制品零售点合理布局的要求"是其核心内容；《管理办法》第十六条"制订烟草制品零售点合理布局规划时，应当根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等因素，在举行听证后确定零售点的合理布局。"关于合理布局规定，法律给出了框架性的要求，但具体形式和标准如何则是由各地自己来制定，这就是合理化体现的重要环节，只要是科学合理的，无论何种形式标准都是可以的，这给予了管理主体相当大的自主空间。总体来看，对于合理布局，主要分为总量控制标准和米数限制标准这两种条件，也有将二者有效结合的形式。

在具体办证流程来看，我们也可以从很多细节入手进行合理化管理和变革。如，对办证申请人申请资格进行严格审查，无极特殊情况下，对不具备资格的人要告知其原因，对确有困难无法到场的，要有书面委托证明，在能充分说明原因的情况下，为其办理受理；认真做好发证培训工作，培训工作工有培训教材，通过直观方式，对新增零售户进行面对面的讲解，保证培训效果；建立健全零售户档案，对每一份准予行政许可的卷宗都要单独建档，并由专人进行档案管理，对不予行政许可卷宗要单独进行存放，建立无证户档案，为基层单位查询无证户提供便利条件。这些都以小见大的体现出零售许可证科学、合理的管理水平。

三、烟草专卖零售许可证"后"合理化管理

烟草专卖零售许可证"后"合理化管理是指烟草专卖零售许可证发证机关对辖区内已取得烟草专卖零售许可证的公民、法人或者其他组织使用许可证进行生产经营活动所进行的监督检查和合理措施，法律主要规定了对零售许可证的延续、撤销、停业、歇业、复业等管理方式和手段。从具体问题来看，可以有以下几方面：

1、零售户的持证经营情况

针对持证零售户非正常经营情况，主要有两种：一是取得烟草专卖零售许可证后无能力或其它原因导致持证主体无法进行经营活动；二是零售户将购进的卷烟移至别处进行经营，也就是我们俗称的"虚拟户"。判定此种类型问题我省主要有两个基本方法，即：通过全省烟草专卖管理信息系统中的内部监管模块来判定其是否取得烟草专卖许可证后满六个月未开展经营活动或通过走访调查及取证判定其是否属私自停业。如果通过调查取证认定持证主体发生以上两种问题，第一种我们可以依据《烟草专卖许可证管理办法》第五十二条规定：取得烟草专卖许可证的公民、法人或者其他组织在领取烟草专卖许可证后满六个月尚未开展生产经营活动的，视同歇业；第二种因持证主体经营地址发生变化与原申请的经营场所信息不符，可以依据《烟草专卖许可证管理办法》第四十五条一款之规定予以强制停业处理。对上述情形，合理化管理可先以警告等方式纠正其不法行为，先以柔性执法为基础，如再有此种情形出现，则应以合法原则为主，坚决以法定方式严厉纠正其行为。

2、亮证经营情况

《烟草专卖许可证管理办法》第三十一条规定烟草专卖许可证的持证人应当将取得的烟草专卖许可证正本摆放在经营场所的显著位置。这种问题相对容易解决，为了体现烟草行业以人为本的宗旨，在走访过程中，发现此类问题后，我们执法人员一般均会主动帮助持证主体将许可证悬挂或摆放在经营场所的显著位置，以良好的沟通方式提出合理的要求和帮助，这正是合理化管理的应有之义。

3、原登记、核定项目与实际是否相符

《烟草专卖许可证管理办法》第三十八条二款规定，监督检查的主要内容包括持证主体的名称或者字号、法定代表人（负责人）、经营地址、经营方式等重要事项，是否与烟草专卖许可证登记事项相符合，如发现不相符的，应当以照片、视听资料等证据予以固定，执法人员应先责令其依法进行变更登记，给予当事人一次改正的机会，如其拒绝变更登记的，则应当取消其经营资格，收回烟草专卖许可证。

4、零售许可证的有效期限问题

《烟草专卖许可证管理办法》第三十三条规定：烟草专卖许可证有效期届满需要继续生产经营的，应当在该烟草专卖许可证有效期届满三十日前向原发证机关提出延续申请。第三十四条：烟草专卖许可证有效期届满需要继续生产经营的，因生产经营能力、条件发生重大变化导致不符合法定条件的或者有严重违法行为的，不予延续。对于零售许可证的延续，相当多的地市级办证主体在大量换发许可证前，均有公告或通知等提示服务，以合理有效的提示方式，如果经过系统筛选及日常走访调查，发现确实过期的，依据《许可证管理办法》第四十九条一款之规定，注销其烟草专卖零售许可证。

四、加强烟草专卖零售许可证合理化管理的措施建议

1、提高认识，深入探究合理化管理

各级部门要真正重视起烟草专卖零售许可证合理化管理工作，进一步加强对专卖管理人员的培训教育，使其认识到合理化管理在丰富市场管理手段、提高市场监管力度、强化管理效果上的重要作用。要解决好"后"合理化管理的缺位和不到位的问题，提高行政许可的管理水平，进一步改变管理方式，不断完善监督检查机制。

2、完善制度，真正固化合理化管理

基层专卖管理部门要善用法律法规，固化合理化管理，使之形成体系，落到纸面，用到实处。在《行政许可法》、《烟草专卖许可证管理办法》等法律规章的规定中深入发掘探索实施零售许可证合理化管理的政策措施，同时总结研究成果，根据本地区实践经验出台的综合性管理制度，规范各项管理措施的适用条件、幅度标准和处理程序，最终形成行政处罚与管理措施之间、不同管理措施之间分层次、相互衔接的综合管理制度体系。

3、强化协作，不断推动合理化管理。

一是加强同营销、物流部门的协同，将许可证的管理与卷烟营销服务有机结合。通过客户经理以及送货人员每天的服务，加强对许可证后续监管，如发现等情况及时专卖管理部门进行反馈。二是协同内管部门，将许可证的管理与内部监管相结合，防止内部人员违规操作而带来的证件管理不到位问题，要把持证户的管理列入长效工作机制，及时发现问题，及时整改问题。三是加强同工商行政管理部门的协作，搭建畅通的信息沟通平台，实现烟草专卖行政主管与当地工商行政主管部门的信息对接。

4、注重检查，广泛运用合理化管理

目前专卖部门对于许可证的监督检查方式多为现场检查，同时，根据《行政许可法》和《烟草专卖许可证管理办法》的相关规定，书面检查也是对持证人的监督检查的重要方式，如可以推行零售许可证的年检制度。按照《烟草专卖许可证管理办法》中的有关规定，许可证可以实行年检制度。

总之，在进行烟草专卖零售许可证合理化管理的过程中，还会出现种种难题和困难，工作难度会不断加大，我们要认真分析研究，积极探索新形势下如何进一步做好烟草专卖零售许可证的合理化管理，建立健全烟草专卖零售许可证合理化管理的长效机制，为卷烟上水平奠定坚实的管理基础。

参考文献：

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作者简介：赵宇（1982.4-），女，辽宁丹东人，现就职于辽宁省烟草专卖局专卖监督管理处。