深化城市基础设施投融资体制改革的思考

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇深化城市基础设施投融资体制改革的思考范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

城市基础设施建设水平关系一个城市经济社会发展，受制于其投融资体制。近年来，江苏城市基础设施投融资体制改革取得一定成效，但改革不配套、融资单一、政府债务压力持续增大等问题仍然存在，因而要深入贯彻落实中央《关于深化投融资体制改革的意见》决策部署，加快转变城市发展方式。

一、江苏城市基础设施投资体制改革成效

社会资本广泛涉足城市基础设施领域。近年来，江苏认真落实国家出台的一系列政策举措，积极引导和促进民间投资进入城市基础设施领域。在交通基础设施领域，通过发行地方政府债券、交通产业基金、企业债券信托产品、资产证券化等方式，积极吸引民间资本进入。2015年，全省公路、铁路、航道等方面民间投资近600亿元，占比达31%。在市政公用事业领域，对民间资本全部开放，全省81家城市公共供水企业中29家实行市场化运作，190多座县以上城市污水处理厂中近100家实行市场化运作，115家管道燃气企业中有86家由民间资本控股，民间投资还参与投资海绵城市、地下综合管廊、轨道交通、公共停车场等市政基础项目。在能源领域，全省50%以上的加油站、45%以上的加气站、60%以上的储油库、70%以上的光伏电站，均由民间资本独资或参股建设。在通信领域，南京、南通等城市设立财政专项资金，通过购买政府服务等方式，支持民营企业开展免费WiFi建设。

政府融资平台发挥重要支撑作用。20世纪90年代以来，各地通过有关国有企业、开发园区或设立城建开发公司等方式，组建政府融资平台，将城市基础设施项目交由融资平台按市场化方式运作。政府以财政和土地出让收益为平台公司做担保，进行城建项目融资。多年来，政府融资平台在加快城市基础设施建设、促进经济社会发展中发挥重要支撑作用。但是，近年来政府融资平台普遍遇到瓶颈制约，部分平台负债率过高、财务状况不佳，有的已失去再融资能力。

广辟城市基础设施建设资金来源。财政资金。用于城市基础设施建设的财政资金，主要是税收和征收的专项费用。包括城市建设维护税和公共事业附加费，以及水资源费、市政设施使用费、土地出让金等财政性资金。近年来，财政资金投入城市建设的比例不断增加，2015年江苏公共财政支出用于城市基础设施建设和社会服务的比重近70%。银行贷款。各地城市建设融资主要来源于政策性银行和商业银行贷款。由政府对融资公司授权担保，采用银团贷款、抵押融资、项目融资、金融租赁的方式进行间接融资。2015年末，在江苏省政府性债务构成中，银行贷款融资占比达51%以上。债券融资。为缓解城市建设资金不足的矛盾，地方政府通过融资平台发行城投债券和中期票据进行直接融资。国务院批准江苏成为地方政府债券自发自还试点省份，使江苏具备较大的发债自。截至2015年末，江苏省共发行47只地方债券，合计3193亿元，在债务总额中占比约为30%，有效降低了政府债务风险。信托融资。信托公司利用信托特殊的制度功能，以信托股权融资的方式募集资金，参与城市基础设施建设。在现有债券发行制度下，信托融资拓宽了发债融资机构的群体，有利于吸引更多的社会资本参与城市建设。目前江苏信托融资约占债务总额的15%左右，成为地方政府融资的重要来源。股票融资。市政设施类企业具有收益稳定、风险较小的特征，通过上市发行股票的方式进行融资，融资成本较低，符合基础设施项目投资规模大、回收周期长的特点，可解决公用事业类公司因盈利能力较弱而缺乏后续资金的难题。江苏现有苏州高新、南京高科等四家从事城市建设运营的上市公司，只占全省上市公司数的1.5%，未来还有巨大发展空间。项目融资。政府和社会资本合作（PPP），是民间资本和社会资本参与城市基础设施投资、拓宽融资渠道的重要手段。2015年，江苏设立PPP项目专项支持基金100亿元，融资总额达1100多亿元。

二、当前城市基础设施投融资改革中

存在的主要问题

体制上。一是改革尚不配套，投资、财政、金融体制改革不同步，存在投资权责利脱节、财政信贷资金划分不清、整体战略规划缺乏等问题。二是政府投资职能转变不到位，政策落实存在滞后性，投资主体之间缺乏有效分工，投资来源多元化格局虽已形成，但各类资金在使用上仍受到政府的直接干预和控制。三是部分城建经营性项目准入门槛设置依然过高，有投资意愿的民间资本难以进入；政府引导的一些项目，由于信息披露制度缺失、缺乏稳定的政策保证、无法保证合理盈利预期等原因，造成民间资本投资意愿不高。

融资方式上。城市政府主要采用传统融资方式获取资金，其中银行贷款、地方政府债券、信托资金在政府债务中的占比超过73%，其中银行贷款占一半以上。随着国家对地方政府性债务管理的加强、银行对地方及其融资平台信贷投放的收紧，一些地方通过信托贷款、发行理财产品、工程垫款等方式进行变相举债融资，融资成本普遍高于同期银行贷款和债券市场利率。

潜在风险防范上。政府债务压力持续增大，在前期城市建设中，政府以财政收入和土地作为抵押担保成立融资平台，向银行贷款或发行城市建设债券募集资金，造成较大规模的政府债务。截至2015年末，江苏省地方政府性负债率达68.5%。目前除少数城市外，多数中小城市融资平台自身经营无法产生足够的现金收益支付融资的本金和利息，需要依靠新融资、土地出让金等外部资金来补充。与此同时，土地出让收入减少与土地开发补偿成本提高等问题凸显，2015年全省土地出让收入同比锐减655亿元，降幅达14%，未来城市在土地财政上的获益空间将进一步缩小，债务偿还压力增大。

三、国内外城建投融资方面的经验做法

有效满足城市基础设施的融资需求是国际性难题。难就难在如何推动在“融资―建设―偿还”循环中，实现融资平台的可持续发展。参考借鉴国内外政府融资平台的一些典型模式，有助于我们进一步开拓思路。

国外政府融资的主要模式。财政间接投资的日本模式。日本城市基础设施兼顾政策性和有偿性。政府不直接投资，而是向公共事业机构或政府金融机构提供融资，由他们进行特定项目的投资。同时，各级地方政府有权以债务形式举借资金，中央对地方政府债券的发行实行计划管理和协议审批制度。市政债券融资为主的美国模式。美国各级地方政府均可发行市政债券，各类投资者均可购买。债券一般分为两类：一类是无固定收益的债券，用于基础设施项目建设，以发行者的税收作为偿债的保证；另一类是收益债券，主要用于建设机场、收费公路等有固定收益的基础设施项目，其偿债资金主要来源于这些设施有偿使用所带来的收益。为保障市政债券的成功运作，美国制定了一整套成熟的法律制度，设立了市政债券法规制定委员会来专门监管市政债券市场，规范债券发行和买卖行为。公私合营（PPP）为主的英国模式。1992年以来，英国政府致力于采用公私合营（PPP）方式推动私人和企业参与城市建设和提供公共服务，利用私人资本减少基础设施的建设和经营成本。对于公共投资计划私人融资享有优先权，在项目初期引入社会资本参与项目建设，共同出资、共担风险、共享收益。投资范围不仅限于传统城市基础设施领域，而且扩展至医疗、教育等其他公共服务领域。在减少政府财政投入压力的同时，既能避免公共产品市场供应失灵，又可防止政府过多投入产生挤出效应。

国内一些省市融资平台的主要模式。重庆模式：2002年以来，重庆市政府成立包括市城市建设投资有限公司、市地产集团、市高速公路发展有限公司等国有建设性投资集团。“投”采取授权经营、市场化方式运作，为市政府提供向市场借贷并快速实施项目的公司化机构，成为城市基础设施、城市建设等公共领域重大项目的重要投融资平台。经过多年发展，“投”已完成了重庆市75%以上的重大基础设施建设，超前实现靠财政投入需要几十年才能完成的城市建设目标。四川模式：四川省将22家国有企业的全部股权、资产整体划入组建了四川发展集团，搭建省级综合投融资平台，并分步组建了铁投、能投、水务等九大专业平台，吸引优质资源和专项资金投入省内重大基础设施建设。

四、城市基础设施投融资体制改革的几点建议

借鉴国内外成功经验，推进城市基础设施投资体制改革的思路是，深入贯彻落实中央做出的《关于深化投融资体制改革的意见》决策部署，加快转变城市发展方式。在顶层设计上，加大国有资源、国有资产、国有资本统筹管理、统筹运营力度，集中资源办大事，促进“资源―资产―资本”有效转化。在运营模式上，实行政企分开的市场化运营，整合政府投融资平台，实现“融资―建设―赢利―再融资”可持续发展。在项目融资方式上，采取多元化融资方式，吸引民资、外资等多元化融资主体，推动间接融资为主转向直接融资与间接融资并举、多元化融资。

推进政府和社会资本合作（PPP）。一方面，政府继续加大对城市基础设施建设的投入；另一方面，千方百计吸引社会资本，增加基础设施和公共服务供给。依托政府融资平台，优先选择一些具备稳定现金流、投资规模大、合同期限长的可经营性市政基础设施项目进行合作，充分利用税收、贴息、价格、投资补助、特许经营权等方式规范引资行为，建立基础设施投资补偿机制，完善相应的法规政策，保障相关项目稳定运行和合理收益，提高民间资本投资积极性。在具体操作上，灵活采用BOT、TOT、PFI、金融租赁等多种方式。降低民间资本的进入门槛。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，为民营资本清障铺路，规范完善政府和社会资本合作、特许经营管理，吸引更多民间资本进入城市基础设施领域。

规范地方政府融资平台。加快推进地方政府投融资平台公司企业化、规范化、市场化改革。对全省政府投融资平台进行专业化整合。建议省本级进一步充实交通控股、国信集团等资本实力，组建若干个千亿级城市基础设施专业化投融资平台。市、县（市区）可根据自身特点进行整合，提升投融资平台，减少融资平台数量，提高融资平台资产质量。引进专业化人才，完善平台公司治理结构，建立健全现代企业管理制度。督促平台公司强化自身责任意识、风险意识、法律意识，健全信息披露制度，及时公布信贷债务和资金使用情况，提高投融资平台透明度。严格控制各类城市政府性债务风险，加大对融资平台债务水平的动态监测，及时进行风险预警，督促融资平台建立“借、用、还”相统一的债务管理制度，实施更加严格的债务风险管控，优化债务结构。推动融资平台调整转型，做强经营主业，有序拓展经营范围，逐步向两型产业、金融控股等领域发展，增强自身造血功能，降低对外部资金的依赖。

构建稳定的城市建设债券融资渠道。江苏具备城建债券发行自，可在省级层面统筹安排发行有稳定收入来源的城镇基础设施收益债券。严格限定债券发行用途，重点用于交通、通信、环保、卫生等基础设施和公共服务项目投资，用基础设施未来产生的收益偿付相关债券的利息和本金。同步建立完善市场化的市政债券定价、偿债机制、债券评级机制和信息披露制度，及时、详细披露募集资金的用途、具体投向、偿债基金安排等信息，以吸引机构和个人投资者积极购买，最终实现市政债券逐步取代地方政府融资平台公司发行的城投债，降低各地政府债务风险，使市政债券成为地方城市建设高效、可持续的重要融资来源。

（作者单位：江苏省人民政府研究室）