地方立法应有所不为

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地方性法规是我国法律体系中不可分割的组成部分，近年来，地方立法的数量和质量都有了较明显的提高。不过，仍不可否认的是，有关地方立法的事前论证程序、质量控制标准等等，目前国家并无统一的规定，其标准化和规范化还有待确立。一句话，应该立什么，不立什么，哪些立法应急办，哪些立法应缓行，并没有一个统一的标准和控制体系。在这种情形下，立法成本的扩大和立法资源的浪费便不可避免。正是从这个角度讲，地方立法也应做到有所为和有所不为，平衡好立法的数量和质量的关系。联系目前的立法工作实践，笔者以为下述几种情况地方立法都应谨慎。

一、国家上位法颁布后，几乎是照抄照搬国家法律的本地区“实施办法”。这种情形在前几年很常见。省、自治区、直辖市的立法机关颁布的所谓“实施办法”不过是国家法律的翻版，甚至条文的表述都不差二字，很少有结合本地区情况而创制的新内容、新规范，其立法的目的似乎只是为完成一项任务或者说是体现出重视某一方面的工作，从而使立法价值大打折扣，也损耗了大量的立法资源。不过需要指出的是，按国家法律的明确授权，为使国家上位法更具针对性且能联系本地方实际而制定的实施办法还是有其现实意义的。

二、某些操作性较差的倡导性立法。不是说这类法规不能立，而是按此思路立法无疑是把地方性法规降为一般的“红头文件”，使之徒具法律的外表。实践中某些类似法规全篇充斥着文件或口号式语言，大量的都是“必须作为”或“禁止作为”的条款，却缺乏行为后果和法律责任，法律的基本要素（假定、处理、制裁三项）不全。这类立法多了，必将降低立法的严肃性，损害法律的尊严。

三、从形势和实际需要看，似有立法之必要，但其所调整的对象或行为已为国家法律所涵及和包容。这其实是一个法律统一的问题。举一个最简单的例子，某地区赌博风在一段时间内十分严重，为遏制该行为的蔓延，有人大代表建议，该地区人大应制定一部《禁止赌博条例》的地方性法规，但经有关部门研究认为，赌博行为无论是作为治安案件还是刑事案件，在国家的治安管理法规和刑法中都有较明确的处罚标准，现在并不是无法可依，而是需要更严格执法。所以，类似情况并不适合进行地方立法，也无此必要。

总之，立法本身不是目的，而是―种手段。我们在工作中能够坚持有所不为，正是着眼于有所作为，着眼于法制建设的长远发展。