探析教育公共服务供给中的政府取向

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摘 要 在我国，政府一直是教育公共服务的供给主体，政府在供给教育公共服务的过程中表现出“政府控制型”、“市场主导型”和“强化服务型”三种倾向。在建设服务型政府和推进基本公共教育服务均等化的大背景下，文章致力于分析政府供给教育公共服务的三种取向，思考并理清政府究竟需要提供什么样的教育公共服务。

关键词 教育公共服务 供给 政府控制 市场主导 强化服务

中图分类号：G462 文献标识码：A

Analysis the Government Orientation in the

Educational Public Service Supplying

LIU Min

（School of Education Science， Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210097）

Abstract In china， the government has been the main body of educational public service supply. The process of government supplying educational public service shows three kinds of tendency， they are the "government controlled" type， the "market oriented" type， and the "service enhanced" type. Under the background of constructing a service-oriented government and promoting the equalization of basic public education service， this paper devotes to the analysis of the three kinds of tendency of government supplying educational public service， thinking and clarifying what kind of educational public service the government should supply.

Key words educational public service； supply； government controlled； market oriented； service enhanced

1 教育公共服务

19世纪的英国政论家白哲特（Walter）谈到“民族是什么”时说：“你要是不问，我们都知道它是什么；但要马上对它做出解释或定义，却是不能”。①研究教育公共服务问题时，界定“教育公共服务”是逻辑起点，白哲特的话在此同样适用。通过考察教育公共服务的定义，笔者发现，在教育领域教育公共服务还没有比较完整或统一的定义，有的学者是从公共产品的规定性来界定教育公共服务的概念和内涵，而有些学者界定教育公共服务的定义大多借助或套用公共服务的概念。尽管界定教育公共服务的内涵有不同的视角，但存在一点共识，即政府在提供教育公共服务的过程中发挥了主导性的作用。教育公共服务是随着政府公共服务职能的日益凸显而在公共教育领域出现的一个新命题，公共管理理论和公共服务实践的发展也催生了教育公共服务相关理论。20世纪中叶以来，欧美发达国家传统的公共部门管理模式发生了一系列变革，大致经历了一个从传统公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的范式转变与发展历程，我国在学习和借鉴欧美公共管理理论的过程中，政府治理和改革也表现出类似的发展历程。当前世界各国政府都在努力构建公共服务型政府，我国政府的主要职能也逐步转向公共服务，教育是公共服务领域中的关键环节，在公共服务理论历经的“老公共行政”、“新公共管理”和“新公共服务”三种主要范式的演变中，我国政府在提供教育公共服务的过程中也表现出“政府控制型”、“市场主导型”和“强化服务型”三种鲜明的倾向。

2 政府供给教育公共服务的表现倾向

2.1 政府控制型

教育的公益性决定了政府应该提供教育公共服务。不过，由于时代的不同，政府的主要职能和工作重心存在差异，其所提供的教育公共服务也表现出不同形态。从建国到现在，我国政府一直是教育公共服务提供的主体，受官僚阶层制和权威领导为导向的老公共行政理论的影响，政府直接向社会提供教育公共服务，政府既是教育服务的决策者和付费者，也是教育的提供者和生产者，政府在提供教育公共服务的过程中表现出包揽一切的控制和自我服务色彩。政府垄断教育公共服务的供给，能够在更大范围上提供教育服务和产品，能够推进教育公平、推动教育优质均衡发展，但需要注意的是，在这种传统的教育管理模式中，政府使自己背上了沉重的负担，忽视了服务提供与服务生产之间的区别，这也在一定程度上影响了教育公共服务的供给水平和供给质量以及忽视了学生与家长多样化的需求。

2.2 市场主导型

20世纪后半叶以来，老公共行政管理模式及其指导理论不断受到来自实践和理论的双重挑战，这种模式过分强调等级、集权、计划和直接控制主义，针对传统政府行政模式的弊端，80年代初西方国家掀起了新公共管理运动，其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门，很快新公共管理风靡全美乃至全世界。我国的公共部门在此理论和实践的影响下也实施了很多积极的变革，同时教育领域也掀起了一场以市场化、民营化为主题的新公共管理运动。在新公共管理理论的渗透下，我国教育领域中产生了以市场为基础的管理范式的革命，政府提供的教育公共服务引入了市场机制、实行教育分权、实施绩效管理和强化顾客导向，政府不再是教育公共服务唯一的提供者和生产者，私营企业或者非营利性组织成为教育服务产品的供给者和生产者，政府向市场和公民社会领域转移公共教育权力， 把过去由政府提供的具有竞争性的、选择性的公共教育交由市场和公民社会提供。②政府提供的教育公共服务更多表现出市场主导型色彩，这有利于调动各种社会力量参与办学，使学校享有较大的办学自，有利于极大丰富教育公共服务的供给，提高教育供给水平和效率，增强对学生和家长需要的回应力。然而，当市场介入教育领域，教育公共服务的公益性遭遇到了严峻的挑战，市场化运作的教育服务机构天然地追求私人利益的满足和利润的最大化，注重教育效益至上，致力于满足“顾客”的需求，这必然会忽视其它一部分学生和家长，加重了教育的不公平现象，有可能将那些因社会和地理位置的原因而被边缘化的群体排除在竞争新机制之外，③这必然会在深层次和广范围内为教育的优质均衡发展埋下隐患。

2.3 强化服务型

当新公共管理思想指导下的教育公共服务出现公平责任和价值诉求的缺失时，新公共服务作为一种基于公共利益、民主治理的全新观念，通过对新公共管理价值的反思，以为人民服务来促进公共利益的实现，致力于使公共管理中那些具有价值性的理念重新回归，并在实践中通过构建服务型教育政府来不断完善政府责任，在一定程度上弥补了新公共管理的不足。④将新公共服务理论应用到教育管理中，我国政府在提供教育公共服务时注重强化服务，而不是力图垄断、控制或引导方向，重新重视政府责任、公民权、公共利益和公共性在公共管理和教育管理中的作用，强调公民、社会、市场和政府资源的互融和协调，发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力，而不是纯粹地将管理手段和方法运用到教育公共服务的供给中，也不用效益或效率来作为其目标和绩效评价的首要标准，这有利于促进实现教育公平和基本公共教育服务均等化。

3 我们需要什么样的教育公共服务供给

较之老公共行政理论和新公共管理理论，新公共服务理论以全新的理论视角在指导政府供给教育公共服务的过程中更能实现公共性和服务性。当前我国政府确立的行政体制改革目标是建设服务型政府，自2005年政府工作报告中明确提出“建设服务型政府”的行政改革目标已历经10年，而发展教育公共服务是服务型政府建设内涵中的一项重要内容，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中明确提出了“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化”的战略目标，在此双重大背景下，我国政府在提供教育公共服务的同时需要从自身的职责出发，不断优化教育公共服务的供给。

政府的服务宗旨决定了其必然是一个责任政府，在教育行政管理中，政府工作的一切出发点和归宿要立足于为公民和社会提供优质、高效的教育服务，政府若不能正确地履行责任会造成服务异化，⑤这就要求政府要做到以下几点：首先，对教育利益相关者负责。政府和教育行政主管部门面对教育利益相关者不同的利益诉求，需要用教育的公益性这根准绳将这些利益主体紧紧地团结在一起，促进不同利益相关者之间进行协商和协调，进而使这些利益相关者的利益得到平衡。其次，对维系社会公平与正义负责。随着社会的转型，教育对个人前途的作用日益提升，当今社会受教育的过程和结果在一定程度上造成了社会分层，加重了社会的不公平现象。政府提供的教育公共服务在维护社会的公平与正义方面具有基础且关键性的作用，⑥这就要求政府提供的教育公共服务应该跨越区域、城乡和人群的差异，关注到任何应该享受服务的对象，要求政府努力提高教育公共服务的普惠性和可及性，从而为受教育者的机会公平和以后的生存、发展奠定基础，以确保社会的公平与正义得到真正的落实。最后，对改革和完善相关配套机制负责。在我国经济持续高速发展的同时，教育公共服务的发展还不适应广大人民群众日益增长的教育需求，甚至在一些发达地区出现了优质教育需求旺盛而供给不足的矛盾，因此政府需要在体制、机制方面进行深刻的变化，以保障优质、高效的教育服务。尽管当前公众对优质教育的需求更加迫切，对政府提供公共教育服务的要求日益提高，但目前政府最需要做的还是进一步推进义务教育均衡发展。此外，在教育公共服务的供给机制方面，要建立起政府、市场和非营利机构的多元化供给体系，教育的公益性要求政府在教育公共服务供给中的主体地位不容改变，同时政府不应该直接回应公众所有的利益需求，政府应该合理地界定市场的供给能力和范围，在保障教育的公益性和社会稳定的前提下，对以个人选择为主的教育服务需求，应合理运用市场机制来配置教育资源；对于特殊的个人教育需求、特别是各种学历后的培训需求，应充分利用市场机制从全社会要素中配置资源，以充分发挥市场配置资源的基础性作用，⑦针对教育领域面向社会自主开展服务的非营利性机构非常少，需要政府在转变管理方式的过程中让渡权力和利益空间，以促进非营利机构的发展。⑧

注释

① 柏良泽.公共服务研究的逻辑和视角[J].中国人才，2007（5）：28-30.

② 何鹏程，宋懿琛.教育公共服务的理论探讨[J].教育发展研究，2008（9）：39-43+48.

③④田华.从新公共管理到新公共服务：服务型教育政府的构建[J].中国教育学刊，2006（8）：6-9.

⑤ 江赛蓉.服务型政府背景下的教育公共服务性[J].现代教育论丛，2009（12）：24-27.

⑥ 江赛蓉.浅析教育的公共服务性[J].基础教育研究，2008（12）：3-5.

⑦⑧刘海波.促进和谐社会构建的公共教育服务改善机制研究[J].国家教育行政学院学报，2008（2）：47-51.