国土局对工业用地开发策略选择的思考
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[摘要]：__市工业用地开发策略选择必须与__市工业发展特点，发展格局，发展优势联系考虑，从宏观角度的地方优势、政府的统筹职能作用、土地价格、定额供地及微观角度的以项目定用地、“无地招商”、用地调整和置换等方面论述工业用地开发的策略选择，以达到节约集约用地，提高土地生产能力，保证土地的永续利用。以土地保障工业发展，又以工业发展提高土地利用率
[关键词]：工业用地 开发模式 策略选择
工业立市是__市“十一五”的发展战略，土地是构筑工业发展的基础和平台，是工业发展的载体。因此，作为土地这一巨大资产的“大管家”—土地管理部门，必须对土地这一家底如数家珍，应对__工业发展优势、发展格局、发展特点，致力于工业用地开发模式的策略选择，提高土地资源的生产能力，保证土地资源的永续利用，推进__工业化和可持续发展进程。
1基本情况
20__年度__市获__省人民政府批准农转（征）用地总面积1867.70公顷（28015.50亩）,其中工业用地约1494.16公顷(22412.40亩)，占农转用地总面积80%，沿海县（市）所占比例较高，如龙海市占全市农转用地总面积26.73%；山区县所占比例较低，在1-10%左右（详见表一）。另外，全市还有存量工业用地约1600公顷，有部分空闲厂房，在各开发区还有一定用地潜力可挖掘。这些数据表明__市国土资源局为__的工业发展储备了较充足的工业建设用地资源。后续的工作关键在于怎样从宏观和微观角度做好土地资源的有效利用、永续利用工作，进一步促进工业发展、壮大发展。
表1 __市20__年用地报批情况表
单位:公顷.
单位名称
总面积
其中工业用地面积
工业用地占总面积比重（%）
芗城区
256.05
204.84
10.97
龙文区
120.94
96.75
5.18
龙海市
624.04
499.23
26.73
漳浦县
171.69
137.35
7.35
云霄县
63.40
50.72
2.72
诏安县
37.59
30.07
1.61
东山县
66.67
53.34
2.86
平和县
56.38
45.10
2.42
南靖县
83.61
66.89
3.58
长泰县
154.41
123.53
6.61
华安县
139.61
111.69
5.98
常山开发区
31.63
25.30
1.35
__开发区
61.68
49.34
2.64
__市合计
1867.7
1494.16
100.00
资料来源：__市国土资源局， 统计数据截止日期:20__.12.30
2从宏观角度选择工业用地策略，促进城镇工业发展
2.1依托优势，发挥工业用地资源效用，促进土地资源的永续利用
土地效用发挥重在节约集约用地，科学布局、合理配置，才能使有限的土地资源发挥较大的土地经济效益，促进土地永续利用。要做到这一点必须依托__现有的港口优势、交通干线工业集聚带优势、开发区优势发挥土地资源效用。
首先，港口优势。__有682公里绵长的海岸线，已形成__港、后石电厂、东山3个一类对外开放港区。位于厦门港南岸的__港，与厦门仅3.5海里一水相隔，并已建成1万至5万吨级集装箱和多用途泊位5个，年吞吐能力达到700万吨以上，又是国家一类口岸和首批对台直航口岸之一，如今已开通至美国、日本、韩国等国外贸易货运航线和香港、台湾、上海、大连、青岛、深圳等地的集装箱航线。也是东南亚的木材重要集散地和交易地。此外可供建设20万吨以上泊位的漳浦古雷港正在开发建设中。这一港口优势必然对土地效用发挥起到很重要作用,因为港口发展必然带动临港工业、港航、物流的发展。所以土地的有效使用必须先看准这一优势，让临港复地的土地率先发挥效用，优先供地优先使用。
其次，开发区优势。通过清理整顿，我市已通过规划审核并经国家有关部门公告保留的国家级开发区1个，省级以下开发区10个。这些开发区的平均建设率为 56.39 %，较大开发区(规划面积在1000公顷以上)共4个,除了__龙海经济开发区建设率为100%,其余建设率只达49.99%--73.02%(详见表2),还有一定的建设潜力，更重要的是这些开发区初具规模，是工业立市的新亮点，是促进工业化进程的一种特殊形式，它摒弃传统摊饼型城市扩张方式，采取组团式企业化的集中开发模式，其速度和效益是显而易见的，如招商局__开发区20__年工业总产值达60.98个亿，已成为__经济的主要增长点，是__经济的重要区域，支撑着__东部地区的崛起。纵观我市的开发区，区域上的功能分工已基本形成，__开发区承担了以港口为龙头，以临港工业为主体的功能划分,诏安闽粤边界贸易加工区承担了对接珠江三角洲承接海内外产业转移的功能划分，有着较强的示范和带动作用，构成一定的辐射能力。同时也是土地规模经营，集约用地的区域。因此在土地供应上应把这些开发区作为重点供应对象，以土地促进开发区的发展，又以开发区的发展提高土地效益，促进工业化进程。
表2 __市开发区用地情况调查表
单位：公顷
位置
开发区名称
开发区规划面积
符合土地利用总体规划面积
已建成
面 积
未建成
面积
建设率（%）
龙海市
__龙海经济开发区
1503.2
1
1503.21
1503.21
0.00
100%
平和县
__平和工业园区
96.12
96.12
96.12
0.00
100%
诏安县
__省诏安工业园区
147.13
147.13
104.13
43.00
70.77%
芗城区
__省__金峰经济开发区
815.00
815.00
528.00
287.00
64.79%
龙文区
__省__蓝田经济开发区
1019.00
1019.00
719.00
300.00
70.56%
__开发区
____招商局经济开发区
3140.00
3140.00
2292.98
847.02
73.02%
云霄、常山
__云霄常山经济开发区
154.27
154.27
134.27
20.00
87.04%
东山县
东山经济技术开发区(国家级)
1023.74
1023.74
511.74
512.00
49.99%
漳浦县
__省古雷港经济开发区
998.66
998.66
418.66
580.00
41.92%
南靖县
__南靖高新技术产业园区
329.00
329.00
227.47
101.53
69.14%
长泰县
__长泰经济开发区
500.00
500.00
475.0
25.00
95.00%
合 计
9726.13
9726.13
7010.58
2715.55
72.08%
资料来源：__市国土资源局，统计数据截止日期:20__.4.30
再次，交通干线工业集聚带优势。沿鹰厦铁路、厦漳高速公路、漳龙高速公路、324国道，云漳线省道、输港公路，形成九龙江北岸的龙池工业开发区—角美开发区—蓝田开发区（含龙文、朝阳开发区）--__金峰工业区—__南靖高科技工业园区—华安丰山银塘工业群；九龙江南岸的南太武协作区—__开发区—东园、海澄工业群—榜山、九湖乡镇企业群—__市区桥南工业片。沿漳诏高速公路、324国道和沿海岸线，已有__古雷港口经济开发区（含漳浦绥安工业区、赤湖工业区）--常山华侨工业区（含云霄县云陵工业开发区）--东山经济技术开发区—诏安闽粤边界贸易加工区。在这里集聚了众多三资企业、乡镇企业和个私企业，加之原来国有企业，已成为__经济增长最重要的地带。也是较需要用地的地带，是能使土地资源产生高效益的地带，是土地供应应优先安排的地带。
港口优势、开发区优势、交通干线工业集聚优势已构成我市经济增长点与经济增长极相结合的点轴开发的经济空间组织形式，这是一种有效的空间组织形式。更值得提出是这些区域是构筑海峡西岸经济区域的重要组成部分，作为土地管理部门，要紧紧抓住海峡西岸写入中央文件这一机遇，增强主动融入意识，以创新的姿态管好这一方土地，侧重集约供地，按土地级差效应供地，使这一方土地地尽其用，推进新一轮的大发展。
2.2充分发挥政府的统筹职能作用，促进资金一工业项目一用地协调发挥效用
土地的开发利用是一个系统工程，资金、工业项目是土地资源效用发挥和工业发展的第一推动力，没有资金、没有工业项目土地热不起来，土地高效产出率无法产生，闲置土地无法盘活，必须充分发挥政府的统筹作用，使资金、工业项目、土地协同发展。一是拓宽融资渠道。按照谁投资谁受益的原则，逐步形成政府资金、工商资金、外商资金、民间资金一起上的投资格局。充分调动全社会力量，加速工业发展速度，扩大工业建设规模，使土地热起来。二是扩大招商途径，采取“大中小项目一起要，内外项目一起上”的招商格局，积极实施项目带动战略。三是做好各地块的产业分工及地块的功能布局规划。根据各地块所处的空间位置，临近的工业产业分工及协作需要，基础设施配套情况（诸如水、电、路的完善度），地质条件、水文条件等情况对各地块做出功能布局规划，比如用电大用水大的行业就应布置在靠近电源、水源地方；重型工业就不适宜布置在地质条件差地方；排污量大项目适宜布置在下游等等，为项目的落地先制定好布局，按土地用途承接项目，统筹考虑社会效益、经济效益、环境效益，在促进发展的前提下，更重持续发展。四是统筹安排项目落地。发动全社会力量投入招商引资是必要的，但必须扭转这样局面，即谁招商就在谁地盘建企业，谁的地盘建了企业就可获得利、税分成的做法。要建立一种既能巩固以往那种轰轰烈烈的招商热情又能统筹安排项目落地的新的招商引资激励机制，如“飞地工业”管理机制。这是集约用地、合理配制土地资源的需要，也是做好工业产业聚集分工协作的要求。
2.3确定合理土地价格，引导科学合理用地
地价固然是影响投资开发的因素，但不等于地价低就能吸引开发商，因为开发商投资的目的在于获利。这就是为什么有的地方地价特别低，投资者却寥寥无几，有的地方地价虽高，投资者却云集的原因。所以不要以低地价来吸引投资者，而应立足创造赢利的投资环境。低地价往往只能误导投资者浪费用地，造成土地开发成本倒挂，使政府和土地开发企业负债累累。应遵循“以土地分等定级为基础、土地收益为核心、土地市场交易价格为参考”的原则，合理确定土地价格。 20__年4月30日以来市政府陆续公布市区和各县（市、区）的基准地价，为地价评估提供法律依据，在确定土地价格时应予遵循，促进土地合理利用。
2.4遵循以定额供地开发的原则，做到原则性与可操作性相结合
为保持宏观经济平稳运行，建立节约型社会，中央要求严把土地供应闸门，运用土地手段积极参与宏观调控，抑制投资过快增长和局部过热的现象。国土资源部和省政府相续出台相关政策，如国土资源部《关于和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）的通知〉（国土资发[20__]232号）对城市的等别进行划分，并作为工业项目投资强度控制指标的依据；省政府办公厅以闽政办[20__]21号文《__省人民政府办公厅转发省国土资源厅等四部门关于促进工业项目集约合理用地若干意见的通知》规定了工业项目的投资强度、容积率、绿地率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比例等五项指标。__市从市区到沿海至山区县属于七—十四等范围，工业项目投资强度控制指标55-166万元/亩。这一规定为节约用地提供政策保障，也是必须遵循的原则，但是也应该考虑到土地等别后面有级别，土地级别里有差异、有不同的地类。因此建议政府根据我市土地等别、级别制定实施细则，对诸如利用闲置土地、“三荒地”及未利用土地投资建设的项目适当放宽控制指标的低限，做到原则性
和可操作性相结合，提高投资者的积极性。3从微观角度选择工业用地开发策略，推动工业化进程
3.1坚持以项目定用地原则，防止土地晒太阳
在供地方面必须坚持以项目供地，依据国家和本省规定的用地定额标准、投资强度控制指标及用地规划控制指标等因素确定供地量，防止超标准圈占土地。现行的农转（征）用批准方式的改变，即要求批次批准转（征用），既有利于集约用地，产业的聚集，但也容易造成成片推平土地，在项目不能及时到位投建生产时闲置土地又产生的现象。可根据各地块实际情况及各地块的产业布局规划，先行进行区间道路及给排水等基础设施的配套建设和完善，其中的土地保留原状，让农民继续耕作（但必须与农民签订协议，一旦要上项目必须无偿无条件服从），做到既不盲目平整土地，又为项目引进，缩短项目投建使用时间做好充分准备。
3.2致力于盘活存量
根据调查，全市截止20__年年底约有存量工业用地1600公顷（未包含开发区的存量工业用地），主要分布在芗城区、龙文区、龙海、漳浦、诏安、东山、平和等县（市），政府、土地管理部门及相关部门必须致力于存量工业用地的盘活利用，采取切实有效的措施，进行有效盘活利用。可采取以下的主要措施：一是无偿收回、协议收回出让转让或政府协助二次招商、置换业主或对原业主限期动工收取闲置费用等。二是建立盘活利用闲置工业用地、利用存量工业用地的规范、约束、治理、处罚、激励等机制，比如对利用闲置工业用地可适当降低项目供地的投资控制强度指标。三是鼓励企业退二进三，退城进郊，即在进行城市改建时把与城市规划不相适应的工厂、仓库外迁利用存量土地，把金融、商贸、服务业引进城市。四是对于存在较大量已批未供地县（市、区）坚决按有关要求不予办理新的农用地转用与土地征收报批手续，按其未供地面积相应核减该县（市、区）的用地计划指标。将土地的节约集约利用与建设用地规模、土地利用年度计划有机结合起来，充分发挥土地效应。
3.3进一步做好“无地招商”工作
市场经济的冲击，有部分的国有企业、乡镇企业、三资企业经营困难，造成现有厂房空置。另外一种情况是有的企业搞“花园式”工厂，厂区内布置大片绿地。对于空置厂房的利用可侧重引导乡镇企业、民营企业、手工加工业等投资规模较小，工艺简单的企业租用或受让，对于厂区内绿地可限期原业主增资扩建。这是一条集约节约用地之路，也是企业便捷投资、节约投资、易于配套、便于管理之道。
3.4建立用地调整和置换管理机制
近几年已批的农转用而未供地建设的项目中大部分布局分散，面积小（有的地块仅有几亩之大）。不利于集约用地，不利于基础设施配套，增加投资，浪费投资；增加环境污染源，扩大环境污染面，不利于环境保护，不利于“坚持科学发展观”的落实。必须建立用地调整和置换管理机制，改变“村村点火，处处冒烟”的工业格局，促进工业产业群集聚，对工业协作分工作出积极引导，促进工业化水平的提高。因为集约用地过程便是工业产业集聚的过程。
4.结束语
总之，要建立节约集约的用地机制，正确选择工业用地的开发策略,充分发挥土地效用，促进工业化进程势在必行。但是，时间在不断推移，科学在不断进步，工业发展日新月异，未来对环境的要求越来越高，怎样从宏观和微观角度选择好工业用地的开发策略，永续利用土地，促进城镇工业化和可持续发展进程，还有待于进一步探讨