乡村银行亟需解决的困难

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为解决“三农”发展资金短缺问题和规范农村金融市场秩序，我国政府创建了村镇银行这一新型金融组织形式。自2007年开始，经过三年多的经营运转，村镇银行在我国到底发展得如何呢?为此，我们于2010年7月至8月对安徽省已经开业的5家村镇银行(舒城正兴村镇银行、桐城江淮村镇银行、繁昌建信村镇银行、当涂新华村镇银行和风阳利民村镇银行)做了一次全面地考察、调研。总体上看，村镇银行当前的发展势头甚好，不仅发展速度快，而且盈利状况良好。但同时也有三个问题引起了我们的注意和警觉，它们对村镇银行的未来发展命运有着决定性的影响。倘若不能及时予以处理和解决，将会影响到村镇银行的可持续发展。如果情况发展严重，甚至有可能导致国家撤销村镇银行。为促进村镇银行在我国的健康可持续发展，本文对这三个问题的表现、影响及产生原因做一全面、深入地分析，并提出解决方案与建议。

一、设立目的和管理方式矛盾

(一)冲突的表现及影响

国家设立村镇银行的目的，据2007年颁布的《村镇银行管理暂行规定》看，主要是为“农民、农业和农村经济发展提供金融服务”。对于村镇银行的管理，作为国家代表的银监局完全是依照对商业银行的管理方式进行，突出表现就是对注册资本金、存贷比等指标实行严格管制。农业是弱质产业，农民是分散的个体和弱势群体，农村是欠发达地区。因此“三农”贷款的风险是较大的，要远大于工商业贷款和城镇贷款的风险。让村镇银行经营风险较大的“三农”贷款，但完全用管理以工商业贷款和城镇贷款为主的商业银行的方式对其进行管理。村镇银行的设立目的和管理方式间显然是矛盾的。虽说村镇银行的贷款利率可以比以工商业贷款和城镇贷款为主的商业银行高一点，但并没有完全达到让村镇银行值得大胆去冒险的程度。对于这一问题，各地村镇银行有着普遍反映。在完全商业银行行为的管理方式下，出于规避风险的本能反应，村镇银行收缩了“三农”贷款的额度，把贷款投放到风险较低的工商业和城镇里，否则其就无法生存下去。然而，如果村镇银行长期如此作为，就会偏离国家设立村镇银行的目的，使国家的设立目的不能完全达到，甚至可以说达不到。

(二)村镇银行和银监局的解决方案

对于当前村镇银行的设立目的和管理方式间具有的这种矛盾，应当如何去化解呢?村镇银行认为：第一，希望国家能够主动改变设立目的。但这几乎是不可能的。如果改为服务工商业和城镇，就违背了国家设立村镇银行的初衷，而且这一职能已经有其他商业银行承担了，因此，村镇银行也就没有存在的必要了。第二，如果改变设立目的这个办法行不通，希望国家能够在管理方式上有所松动。譬如在注册资本金的使用、存贷比的指标限定等方面，能够给予比经营工商业贷款和城镇贷款为主的商业银行相对宽松点的政策。这一要求估计也很难被国家接受。村镇银行经营的“三农”贷款风险要比其他商业银行所经营的工商业贷款和城镇贷款大，却要求对其风险防范与监管放松点，这是不合情理和不可行的。第三，如果以上两种办法都行不通，为了生存，村镇银行只能被动地去改变国家为其设立的目的，以工商业和城镇发展作为主要服务对象。实地调研也发现，目前，相当部分的村镇银行已有这种趋向。但这和国家设立村镇银行的目的又是相悖的，银监局也决不会允许。银监局认为：为“三农”发展提供金融服务的设立目的是村镇银行产生和存在的前提与依据。管理方式的完全商业银行行为是为防范金融风险，因此，这两者都不允许改变。要解决它们间的矛盾，关键是村镇银行要开发出风险较低的涉农金融产品。但“三农”天生就具有较高风险性，要在短时期内开发出与其相关的低风险金融产品，这似乎也有点不太现实和不可能。

(三)“三农”贷款风险分摊与补偿机制

上述解决方案，村镇银行是从被管理者的视角提出的，银监局是从管理者的视角提出的，明显都有维护当事人自身利益的意图，皆不够客观。因此，它们都不能被对方所接受。但我们也发现这些方案都是围绕着如何规避“三农”贷款风险设计的。如果能够提出一种降低“三农”贷款风险的方案，当前村镇银行在设立目的和管理方式间所具有的矛盾也就能够得到解决。为此，我们设计了“三农”贷款风险分摊与补偿机制模型。我们设想这一机制的参与者由四方共同组成(见图1)，即国家(包括银监局在内的各相关政府机构)、保险公司或担保公司、村镇银行、“三农”贷款者(包括贷款的农民和农业生产经营者、在农村地区从事工商业的贷款者)。整个运作流程是：首先，“三农”贷款者向保险公司或担保公司提出信用保证保险或担保申请；其次，保险公司和担保公司对申请进行评估，做出是否接受或担保的决定；再次，“三农”贷款者持保单或担保单申请贷款，村镇银行接受申请并发放贷款；最后，“三农”贷款者按时还贷，村镇银行通知国家，国家向保险公司或担保公司支付保险费或担保费。这一机制的核心是让担保专业化。虽说“i农”风险大，但却是可控和可预测的，因此，“三农”保险与担保有相当大的利润空间，担保公司和保险公司是愿意经营的。据此可以让保险公司和担保公司专门负责“三农”担保，使其也分摊一部分“三农”贷款的风险。关于保险费和担保费支付问题，我们的解决办法是：如果“三农”贷款者按时归还贷款，其保险费或担保费就完全南国家承担，作为对因采用这一机制而使信用良好者费用增加的补偿。而且从“三农”对整个国民经济持续健康发展有着至关重要作用的角度看，国家在“三农”贷款中也不能只担当管理者角色，也应该是义务人和出资者，替“j农”贷款者支付这一机制所产生的保险费和担保费。如果“三农”贷款者未按时归还贷款，则由其自己单独承担，作为对其不守信用的惩罚。表面上看，这一机制会使国家的财政支出有所增加；但实际上并不会，甚至还可能会使其财政收入有所增加。贷款风险降低和担保专业化，会使贷款效率和贷款回收率提高，进而会使村镇银行和“三农”对国家税收的贡献率提高；保险公司和担保公司做“三农”保险与担保，也会产生新的税收贡献。这些税收贡献合起来，足以弥补国家支出的保险费和担保费。

二、“三农”概念过于宽泛

(一)过于宽泛的表现及影响

“三农”是村镇银行的主要服务对象，各地银监局对此非常重视，始终要求村镇银行“j农”贷款必须占其贷款总额的一半以上。调查统计显示，目前“三农”贷款所占比例在各行最低，但也在55％以上。单从数据上看，达到了国家设立村镇银行的目的；但深入分析看，并没有完全达到。通常所说“三农”，农民是指户籍上的农业人口，农业是指动植物的种养及加工，农村是指城镇之外的广大区域。当前村镇银行的贷款流向主要有三：一是进城创业的农业户籍人口，二是从事非农产业的农业户籍人口，三是县城农产品加工企业。比较分析来看，村镇银行贷款流向的“三农”只是通常所说“三农”中的小部分，而且是风险较小的部分。村镇银行服务的贷款对象是农民——进城创业和从事非农产业的农业户籍人口，是以通常所说的农业户籍人口为判定标准的；倘若按国家统计局目前划分农业人口和非农业人口的标准——根据居住地看，在城镇居住半年以上的常住人口就视为非农业人口，其中相当一大部分又不属于真正意义上的农民了。村镇银行服务的农产品加工企业这个贷款对象，从其经营产业类型看，是属于农业的范畴；但从所处地域看，又不在农村范围之内。分析产生上述情况的原因，主要是当前人们对“三农”概念的界定过于宽泛，村镇银行利用这个漏洞来大肆规避“i农”贷款风险。村镇银行的这种行为，如果从企业行为的视角看，应无可厚非，因为避险盈利也是村镇银行作为企业运作的本性。但村镇银行的存在是有一个重要前提的，即国家为其设立了为“j农”发展提供金融服务的目的。因此，我们应当更多地从这个视角看。如此，村镇银行就有故意躲避为“三农”发展提供金融服务的企图。这是一个非常令人担忧的问题。如果国家对这种行为不予阻止，设立村镇银行的目的就很难达到和实现，其从农村地区吸储的存款会再次流向城镇尤其是县城，所发放的贷款也多会为工商业服务。为此。想要提高村镇银行服务“三农”发展的绩效，促进国家设立目的的尽快达到和实现，就必须对村镇银行贷款服务的“i农”做一个清晰的内涵界定，即对“三农”的范围加以限定。

(二)村镇银行贷款服务的“三农”概念界定

在经济大发展快速拉动我围城镇化大发展的背景下，整个社会对“三农”的认识也发生了诸多重大变化。如国家统计局划分农业人口和非农业人口的标准，就由按户籍改为按居住地。村镇银行贷款服务的“三农”概念界定需要及时应对这些变化，并对“三农”发展中亟需贷款的关键点和地方予以支持。城镇化大发展使农业户籍人口大量流向城镇，并在城镇常住甚至永久搬离农村而在城镇定居，从事非农产业并以其作为主要收入来源。他们已经成为事实上的非农业人口，所谓的农业户籍人口已是虚名，不再具有实际意义。与仍在农村地区常住的农业户籍人口相比，他们中的许多人已经不再弱势。因此，从缩小城乡贫富差距的视角出发，村镇银行贷款服务的“农民”应被界定为在农村居住半年以上的农业户籍人口。农村是与城市相对应的一个概念，由于县属建制镇的相对落后，我们从宏观上可以把整个县域范围内都视为农村，但县城必须被排除在外。因为，县城一般都聚集有众多的商业银行，足以满足农民在此进行各种产业活动的贷款需求，而村镇银行的进入只会加剧银行业之间的竞争。因此，从促进农村地区繁荣的视角出发，村镇银行贷款服务的“农村”应被界定为县城之外的整个县域范围。动植物的种养风险比较大，国有商业银行一般不愿意从事这方面的贷款，可它们又亟需贷款支持。同时县域外的动植物种养风险更大，村镇银行控制起来也更加困难，有些甚至都无法控制。因此，我们可以把村镇银行贷款服务的“农业”界定为县域范围内的动植物种养。由于农产品加工的风险相对较小，在县城经营，向其他商业银行申请贷款比较容易获得批准。因此，村镇银行贷款服务的“农业”又应把在县城从事农产品加工的企业排除在外，把在县城之外的县域范围内进行的农产品加工企业界定在内。

三、吸储难

(一)吸储难产生的原因及其表现

本文所说的吸储难是指吸引个人和企业到村镇银行存款难。这是当前村镇银行发展中遇到的头等难题。调查资料显示，几乎所有村镇银行的存款业务都主要依赖于地方政府的对公存款，占其存款总额的90％左右；个人和企业的存款在绝大多数村镇银行的存款总额中所占比例基本都不超过10％。对公存款只是政府的短期支持行为，不具有长期性和可持续性。个人和企业的存款才是村镇银行发展的根本所在。吸引不到他们的存款，仅靠资本金和对公存款放贷，村镇银行很难发展壮大起来。调查分析个人和企业不到村镇银行存款的原因，有营业网点少，存取款不方便；有折无卡，取钱、消费不方便；剩余资金有限，没有多余资金存放银行等。其实最重要的原因，是个人和企业对村镇银行的认知度较低。认知度低主要表现在三个方面：一是许多个人和企业没听说过村镇银行这一新生事物，能够认识、了解其优点者更是少数；二是许多个人和企业认为村镇银行是民办银行，发生倒闭的概率较大，而且倒闭后，如果股东无能力支付，他们的存款就无法获得赔付；三是许多个人和企业认为国有商业银行经过多年经营，实力雄厚且有国家做后盾，一般不会倒闭，在其处存款比在村镇银行这样的小银行要安全、保险。很明显，个人和企业对村镇银行的认识有许多误区。但正是这种低认知度，才使许多个人和企业产生了对村镇银行的不信任和怀疑，影响了他们往村镇银行存款的意愿和积极性，最终导致吸储难。吸储的多少决定着放贷能力的大小，吸储难成为制约村镇银行进一步发展的主要因素。村镇银行要壮大发展，必须突破吸储难这个制约瓶颈。

(二)解决方式与途径

解决村镇银行的吸储难问题，我们认为需要通过两种方式与途径加以解决：

1．在农村地区大力提高村镇银行的公众认知度。可采用的方式有i种：第一，因地制宜选择合适媒介，其中电视和出租车车体广告在多数地区有较好传播效用，大力宣传村镇银行的优点，让个人和企业放心到村镇银行存款；第二，让村镇银行尽快建立银行支付结算系统，办理卡折一体业务和设立自动存取款机；第i，国家应废止一年期满才允许设立分支机构的政策，让村镇银行做到成熟即可设立。后两种方式可以通过方便个人和企业存贷款业务的办理，缩小其对村镇银行和国有商业银行的心理印象差，增强公众对村镇银行的了解和信任，提高公众到村镇银行存款的意愿，以达到吸引他们存款的目的。

2．允许村镇银行在地级市的建制区设立专门吸储的分支机构。深入分析村镇银行的认知度在县域范围内比较低的原因，不可否认，和村镇银行本身所做宣传不够有关，但更多的应是和县域范围内人们的金融素质较低、理财思想趋于保守稳健、金融信息传播渠道少速度慢等紧密相关。与此相反，城市居民的金融素质相对较高，理财思想也比较大胆冒险，金融信息传播渠道多而广，速度也较快。基于这些环境因素考虑，如果我们在城市设立村镇银行，当地居民也许就不会对其有那么多的误解和怀疑，比较容易吸引储户。因此，国家应为村镇银行在城市拓展吸储渠道，允许其在地级市的建制区设立分支机构，让其吸储一部分城市居民和企业的存款，以便在短期内缓解吸储难问题。但为防止村镇银行把吸储的城市居民和企业存款转贷到“三农”之外的地方，政府也应特别限定其只能在地级市的建制区经营存款业务，不能进行贷款业务。这两种方式与途径同时并用，相辅相成，发挥出来的效用应能有效解决村镇银行当前面l临的吸储难问题。