韩国“迁都”对北京“疏解”的启示
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韩国首都首尔是一个历史悠久的古都，也是韩国的政治、经济、文化和教育中心，集中了韩国约25%的人口，拥有约30%的经济总量。韩国在2012年9月启动了“迁都行动”，将部分行政功能，包括国务总理办公室在内的17个政府部门迁移到世宗市，青瓦台总统府、国防部和外交通商部等核心政府机构与国会、大法院则留在首尔。从此，世宗市为韩国的“行政首都”，首尔市则成为“经济首都”。
一、韩国“迁都”的用意
围绕要不要迁都、往哪里迁，韩国经历了多轮政治力量的博弈，最终确定“功能性迁都”，将大部分行政功能搬迁到中部地区的世宗市。韩国确定“迁都”主要出于三方面考虑：
一是防范来自朝鲜的军事威胁。首尔与朝鲜首都平壤相比更近三八线，距离“三八线”最近处仅40公里，战略纵深极浅。从国家安全考虑，将行政中心南迁，可以防止首都在战争中受到袭击。
二是有效治理首尔“城市病”。首尔集中了韩国29.7%的企业，41.6%的金融、机关和商店，37.4%的批发零售额，35%的大学，67%的大学生，成为政治、经济、文化的“巨无霸”。同时，还带来了人炸、地价飞涨、交通拥堵、环境污染等日趋严重的“城市病”问题。建设新的行政首都，能够减轻首尔的发展压力，使首尔进入新的发展通道。
三是为了推动国家均衡布局发展。韩国形成了首尔和釜山一北一南两大经济圈，其中首尔经济圈不到12%的面积集中了韩国超过50%的人口和70%的经济总量；釜山则是仅次于首尔的韩国第二大城市，韩国海陆空交通的枢纽。两大经济圈共同加剧对资源吸附，中部的世宗地区形成了一个塌陷经济，发展不均衡引发地区之间、阶层之间的矛盾和冲突。迁都有利于拉动新都经济，并借此辐射周边，对带动中部、南部地区经济发展起到积极作用，继而实现全国均衡发展。
韩国迁都的新行政首都世宗市位于韩国中部，首尔以南大约120公里，行政区划面积465平方公里，约为首尔的四分之三，其中新城建设区面积73平方公里，于2007年开工建设。世宗市的城市定位为“行政中心复合都市”，除具有行政功能，还将打造科技特区和引进高科技、绿色产业和大学等。
二、韩国“迁都”效果及面临的问题
韩国现已有国土交通部、农林畜产食品部、环境部、教育部等十多个部门和1.3万名公务员搬迁到世宗办公。迁都后，首都安全的目标在一定程度上实现；世宗市成长为一个新兴城市，分摊了首尔过度集中的政治功能，在首尔和釜山两大经济圈外形成第三增长极，实现了区域均衡的目的；行政职能搬迁带动的交通流量、人口转移，在一定程度上也减轻了首尔的压力。但是，对于城市病治理的效果还不十分明显，新老两个首都的衔接也还存在一些问题。韩国迁都后面临的问题主要集中在三个方面：
（一）交通建设滞后，首尔、世宗两地通勤不便
世宗市新城建设区域原本是村庄和空地，与相距120公里的首尔缺少公共交通衔接。韩国已有高速铁路连接中部大城市大田和清州，距离世宗有十公里。世宗新城几乎所有建设从零开始，由于迁都经历了一系列波折，建设工期大大落后于规划，周边许多高速公路、铁路仍在建设中。目前，首尔与世宗只能通过私家车或巴士通勤，车程大约两小时，对需要奔波于两地政府办事的国民来说极为不便，而大量在世宗办公还未搬家的公务员每天都要在路上花费4小时。
（二）公共服务和配套不足，无法满足工作生活需求
迁都两年多来，虽然世宗行政办公区内各种基本设施已落成，但配套生活设施仍不完善，目前基础设施仍然在建，大型超市、学校、医院等生活便利设施和公共服务不足，住宅小区的商街餐馆、咖啡馆等店铺稀少。大部分公务员表示，存在居住、交通、办公设施、子女转学等困难。截至2013年末，搬到世宗工作的33个政府机构8200名公务员中有超过1/4没有在世宗定居。便民设施不足，生活不方便，是搬到世宗居住的公务员数量少于预期的主要原因。
（三）行政功能分散在多个城市，导致行政效率下降
韩国迁都世宗，只是将部分行政功能搬迁，总统府等核心部门仍留在首尔市中心，企划财政部、经济部门迁至首尔的京畿道果川市，而采购厅等部门则南迁至大田市。这使得韩国政府机构更为分散，降低了政府效率，减缓了决策速度，被韩国媒体批评为“世界上史无前例的低效率体制”。
此外，由于世宗的建设受到政治因素影响一再推迟，作为“行政中心复合都市”而专门划定的“尖端知识城”和“大学与研究专用区域”两块区域建设缓慢，目前仍然没有明确的时间表，尚为空地。
总的来说，迁都需要巨大投入，时间长，见效慢。从韩国确定迁都到现在仅有十多年时间，实质性启动迁都也才过去两年多，其中遇到的一些问题放到更广阔的时间和空间来看，还难说是成功还是失败。但从目前来看，迁都百公里之外，建设进度缓慢，快速轨道交通缺乏和公共服务等配套不足，科教资源搬迁、企业进驻还没有明确的时间表，世宗市离规划的“行政中心复合都市”目标还有很远的路要走。
北京与首尔这两个不同国家的首都有着极为相似的“大城市病”，北京疏解非首都功能的出发点与韩国迁都原因也有部分相似性，都有出于“城市病”治理和疏解过度聚集的各种资源的考虑。韩国在迁都过程中出现的一些问题，对于北京疏解非首都功能有重要的借鉴意义和参考价值。
（一）解决城市病的路径很多，迁都并非上乘之选
韩国以迁都的形式解决首都“城市病”周期长、代价大，且面临很多困难，到现在尚未取得实质性效果。首都“城市病”归根于权力和资源高度集中，是由一个国家的管理体制决定的，如果不解决体制机制问题，迁都后也很难保证城市不在若干年后重新产生城市病。从全世界看，巴西迁都工程浩大、代价高昂，建成了美丽的新首都巴西利亚，现如今贫富分化、环境污染、发展不均衡这些老首都里约热内卢的“城市病”又在巴西利亚一一重现。东京、巴黎都没有迁都，而是通过多中心布局、提高城市运行效率等手段解决了城市病问题。因此，迁都不是解决城市病的首选之策。“2.26”讲话强调了非首都功能疏解、强化首都定位和京津冀协同发展等多策并举，来解决北京城市病，这就为多年来所谓的“迁都论”画上了句号。合理疏解北京非首都功能，改革资源配置的体制机制，是北京探索“城市病”治理更优的选择。
（二）注重顶层设计，在打造非首都功能集中承接地上突出差异化和特色化
韩国在疏解资源时，没有很好地进行顶层设计，梳理行政部门之间的联系，在将国务院机构集中向世宗迁移的同时又将部分机构迁到其他城市，使行政功能分散到多个城市，导致整体运行效率降低。北京在疏解非首都功能时，应充分考虑这一问题，加强顶层设计，促使具有同类特征的资源整体迁移，在京津冀大区域范围内一些距离合适、条件相对具备的区域，重点打造几个非首都功能集中承接地，体现特色功能的集中对接。从这方面讲，北京建设行政副中心，要采取集中搬迁的模式，形成集中行政办公区，既提高市民办事效率，也为不同部门之间的联系提供便利条件。其他新城要考虑差异化定位，突出特色功能，如高新技术成果转化、高端制造业孵化转化、文化创意产业基地等，或是重点打造某些特色功能如医疗服务、教育培训等，避免资源过于分散后造成的效率低下。
（三）优先解决交通问题，做好中心城与承接地交通衔接
韩国的两个首都相距一百多公里，且缺少快速铁路连接，目前每天仍有很多人往返于两个城市，没有形成“一小时通勤圈”，违背了城市运行规律，必然面临难题。北京在疏解非首都功能，应选择合适的承接地，并注重交通基础设施建设，通过加大轨道交通密度并提高容量、建设一站式市郊铁路、改善局部交通微循环等措施构建合理、高效的立体交通网路，为承接地和中心城搭建高效衔接交通条件。
（四）快速推进承接地建设，提供高品质公共服务配套
韩国建设新行政首都，期间经历了多年的犹豫期影响了建设进度，导致很多基础设施和配套设施建设缓慢，未能很好地迎接政府部门和居民搬迁。北京应吸取韩国教训，着重做好顶层设计规划，快速推进功能疏解和承接地建设。同时要对承接地进行高标准、高水平建设，提供与中心城同等水平乃至更高品质的教育、医疗、文化等公共服务设施。公共服务配套在城市建设、疏解城市功能中具有重要作用，对人才、资金、高端产业等资源要素具有明显的导向作用。韩国在行政部门搬迁后很多公务员不在世宗居住，主要就是因为是配套服务不完备。北京市疏解非首都功能不应是单纯地将某些部门搬迁，还要通过学校、医院和大型商业、文化设施等的配套，满足承接新城的发展需求，引导资源要素的集聚。
（作者系北京方迪经济发展研究院高级咨询师）