政府对非营利组织的问责途径、限度及其拓展
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇政府对非营利组织的问责途径、限度及其拓展范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
[摘要]公共服务外包中，政府对非营利组织问责是一个“委托人如何监督和规范人行为”的问题，还是一个在效率价值和公共价值之间作出权衡的问题。问责是为了规范行为，以及维持私人理性与公共价值之间的动态均衡。政府管制、合同规制与管理、非正式协议之间相互补充而构成政府问责的依据和工具箱。无论是直接管制，还是合同规制，抑或非正式协议，政府既要保证非营利组织规范运作，又要确保其优势的发挥，政府问责有其自身的限度，为弥补政府问责之限度，必须构建“多元问责”。
[关键词]绩效问责；政府管制；合同管理；非营利组织
[中图分类号]C931 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）11-0052-04
公共服务外包中，非营利组织享有接受政府资助或者被授予开展服务的权力，与之对应，在资金使用与权力裁量上则必须受到政府和其他相关主体的问责。随着政府服务外包的扩大，非营利组织发挥着越来越大的作用，而非营利组织的违规行为也日益受到政府、利益相关者和公众的关注。例如，承包商擅自改变捐赠财产的性质、用途，恶意挪用、侵占、贪污捐赠款物；滥用私人裁量权，侵犯服务对象的权益，致使其受到不公正对待；在非营利性的掩饰下，从事营利性项目，违规操作以牟取私利等。政府应当如何对非营利组织实施问责，单一的政府问责存在哪些不足？针对政府问责的限度，应当如何拓展问责渠道？
一、政府问责的途径
在公共服务外包中，非营利组织作为承包商承包公共服务，政府与非营利组织之间构成“委托—”关系。政府不再直接生产和提供服务，而是履行其监测和管制的职能。政府授权非营利组织一定的自由裁量权，非营利组织在行使权力的同时，必须接受政府的监控、管制和问责，以确保其遵守制度性规范和实现绩效目标。承包关系中，政府对非营利组织问责指的是，政府通过制度性规范（法律、条例、合同和非正式协议）明确非营利组织所要履行的责任以及相应的失责后果、所能获得的收益与面对的风险，并对其如何运作承包项目进行质疑与拷问、监督与评估，进而实施相应的奖励与惩罚，以确保其规范运作，提供令消费者和公众满意的服务。同时，非营利组织有责任配合政府问责，规范组织自身的行为。非营利组织作为人有责任按照政府的要求和期望使用政府资金，政府作为委托人有权利监督、检查和评估非营利组织使用资金和社会捐款的情况，并根据搜集的信息对承包商实施选择性激励。政府问责不同于政府监管，问责包含有监管，其内涵大于监管，监管往往是政府问责的途径和手段。除此之外，政府对非营利组织问责，尤为强调责任必须有承担者，责任必须得到履行；任何主体一旦失责，就必须承担相应的责任后果。在服务外包中，政府对非营利组织问责变成了“委托人如何监督和规范人行为的问题”，为此，委托人必须建立一种制度，使他们能够监督人的违规行为并获取绩效信息，能够创造奖励与惩罚措施，以确保人因接受拨款或其他资源而履行约定的义务。[1]
（一）政府问责的途径——管制
弗里曼认为，“管制是一种自上而下的规定活动，由政府规定的要求或明显的禁令组成，被管制者必须服从，否则就要面临民事或刑事惩罚。确立和执行管制标准在法律和文化上都被认为是国家的责任。”[2]政府对非营利组织进行管制首先必须考虑非营利组织的预期、实践、需要和价值。政府在思考、制定和评估管制标准及其潜在影响时，需要与非营利组织交涉，以获取有关价值和行为方面的信息，从而能够对被管制对象的需求和价值作出回应而制定出适宜的管制规定，避免因缺乏回应性使得管制规定带有片面性甚至与项目运作的实际需要相违悖。当政府机构通过管制所追求的目标安排与非营利组织所追求的目标安排存在冲突时，当事人需要就存在的问题和目标冲突进行协商和谈判，尽可能使其所追求的目标相一致。其次，政府对非营利组织管制，既要对其价值和需要进行回应，又不能过于具有回应性而失去管制所应有的规约职能。“管制性的标准可能在两个意义上过于具有回应性，第一是太重视被管制群体的价值和目标，而牺牲了管制者所应重视其他的价值和目标，第二是赋予被管制群体太多的裁量，结果根本没有提供任何有效的指引。”[3]为回应非营利组织，政府机构可要求非营利组织提供资料，还可向其提出建议和劝告。当非营利组织违反法令、条例和协议的规定，或者欠缺适当性，并且，明显地损害了公益时，政府机构可向其提出“纠正的要求”。
管制应以不妨碍非营利组织的参与和竞争为必要限度，过度的管制会损害服务外包的效率价值。政府对非营利组织管制必须遵循以下准则：（1）政府管制需要有法律、政策、条例和协议作为管制的根据；（2）政府管制遵循公正、透明的原则，即管制的规定、程序和信息应当及时公布，并接受公众的监督和审查；（3）“政府管制是为了实现其目的所必要的最小限度的措施，并且，必须对非营利组织的自主性和自立性予以考虑；”[4]（4）、目标一定要事先明确地予以说明，并且一定要简化到法律上可以执行的语言；（5）政府一定要了解非营利组织正在做的事情，即便已经收到了报告和投诉，也要直接观察人的工作情况，研究他们的一般工作习惯。[5]
（二）政府问责的途径——合同管理
在公共服务外包中，政府承担着对合同进行管理的职责，并使合同管理与政府管制相互补充、协调和一致。政府以合同作为管制工具而对非营利组织问责，以“管制者”与“缔约者”的身份介入合同关系中。[6]政府与非营利组织通过签订合同而形成一定的权利义务关系。只要当事人所签订的合同条款不违背法律的禁止性规定、社会公共利益和公共道德，合同对当事人就具有相当于法律的效力。实际上，合同外包给政府提出了更专业化的监管要求，政府通过合同所确立的监督控制权、责任条款以及公共服务给付要求和质量水平，对非营利组织运营进行问责。
1.绩效合同是政府对非营利组织问责的重要方式。当只有一个承包商与政府机构签订合同时，则意味着在服务供给中缺乏竞争者，在此情境下，尤其需要精心设计绩效合同，因为绩效合同以实现绩效目标为导向，能够为承包商提供激励和动力，可弥补服务供给中缺乏竞争的不足。绩效合同指的是，以绩效为基础，强调合同各方完成一些切实的目标，而不关注狭隘的技术问题或狭隘的程序观点；允许灵活运用各种手段来达到目的，而不太强调合同纸面上的细节；当事人致力于将激励和惩罚条款包括进合同，以此鼓励承包商以低于合同的成本来做更多的事。因采用绩效合同而节约的资金，可由政府和非营利组织共同分享，以此激励承包商努力做出改进。绩效问责不仅取决于良好的绩效合同设计，还取决于良好的绩效监控系统。戴维·阿蒙斯提出了绩效监控系统的几个重要因素：“细心周到地确立恰当的业绩标准、使用恰当的数据收集方法、及时汇报业绩信息、业绩衡量的相关背景、管理人员有适当的机会来解释特别有利或不利的结果、及时反馈信息、绩效监控系统与重要的决策过程之间经证实的联系。”[7]如果发生绩效问题，合同管理小组应立即提出，并以一种平和、理性和有序的方式，尽可能在较低的管理层加以解决。
2.政府可根据承包服务的复杂性程度，将政府的公法条款转化为合同义务，以扩大公法解释和适用的范围。通过合同条款的规定，政府可将原适用于政府的公法规范扩展至私人承包商，这就导致了细化管制而不是放松管制。政府对非营利组织的要求多是通过合同的具体条款来体现。出于对公共利益的维护，政府通过合同将许多公法义务加诸给了私法主体，这被称为“合同规制”。[8]合同规制有利于维护公法准则，比如个体权益、平等、参与、程序正当、责任、公开。与政府管制下的命令控制模式相比，合同规制具有较强的合作、协商色彩。值得注意的是，政府对非营利组织所实施的合同规制面临一个适度问题，过度的合同规制会使非营利组织丧失与政府合作的动力。如果合同包含了太多公法性质的条款，那么非营利组织就要承载过多的公共责任，一旦超过其承受的限度，他们将很可能选择退出与政府合作。因此，在合同管理中，将公法条款转化为合同义务，尽管具有维护公法价值的优势，但应将其限制在必要的范围内。[9]
3.在合同管理中，政府机构作为“管制者”身份和“缔约者”身份应当被区分开来。当政府以管制者角色介入承包关系时，司法机构视其为监管机构而考虑其所承担的公共职责。一旦合同条款的执行危害到公共利益，可赋予行政主体单方面解约权。当政府以合同签约者身份介入承包关系时，司法机构不应当偏袒和庇护政府机构的违约行为。在政府主体违背合同的情况下，同样能够使其接受法院的审判。法官被赋予一定的自由裁量权，以使他们能够根据合同关系的具体情况，维护当事人之间的平等地位和合同内容的公平。[10]为有效应对政府“管制者”与“缔约者”之间的冲突，政府问责必须在横向伙伴关系与纵向权力关系之间找到恰当的平衡点，而关系的平衡有赖于当事人之间真诚、务实和规范地进行协商和交易。
（三）政府问责的途径——非正式协议
在承包项目的实施中，每个行动者都有着自身的价值偏好、利益追求和出发点，为此，参与主体不得不反复在从项目概念到完成之间的每个主要决策点上进行协商和交易。任何合同都无法明确到可以预料当事人可能面临的任何情形。相反，随着当事人关系的发展和条件的变化，对合同条款的解读也具有情境性，并根据现实发展的需要而调整合同关系。当事人必须在书面契约与可调整的解读之间进行权衡，以平衡其微妙关系。政府机构对承包关系进行规范，所采取的途径不局限于合同，还包括非正式协议。在合同外包中，与管制所具有的强制力相比，参与者之间通过协商和默认所达成的非正式协议，对非营利组织而言具有更少的压迫性，由此，可增加参与主体之间“协作、多样性和学习”。[11]尽管非正式协议不具有强制性，也没有明确的奖励和制裁的标准，但当事人很可能因违约而遭受信誉的损害和其他非正式惩罚。非正式协议是承包关系中当事人对正式合同的延续和补充，有助于在政府管制与非营利组织自主运作之间维持动态的平衡，从而保证政府对非营利组织“问责”的及时和有效。
二、政府问责的限度
政府服务外包中，政府对非营利组织的问责是有其限度的。首先，对问责制度与合同条款的设计很难没有遗漏。一旦制度和契约出现问题，就会妨碍到政府机构正确地实施问责，以及对非营利组织的“失责”进行评估和裁判。第二，在制度和契约的执行中，政府机构受到信息不对称和有限理性的限制，或者因其不当动机而导致其问责不力。第三，政府问责有其适当的分寸，应当避免问责不足或问责过度。如何不窒息非营利组织的灵活性和创造性，同时又能规范其行为，是管制机构始终面对的一个挑战。
1.政府问责是根据制度性规范而问责，如果制度性规范是不正当的，那么实施问责的行为就值得怀疑，因此，问责的必要条件是正当的制度性规范。在承包关系中，监管机构规范非营利组织行为，既不以控制为导向，也不是放任不管，而是为合作主体供给项目运作所需的制度性资源，并根据制度规定对非营利组织问责。若要保证问责的有效性，就必须确保问责制度是合法而有效的。在承包关系中，一方面，政府对非营利组问责，另一方面，政府应当对其负责。“负责”指的是，政府应当为承包项目的运作供给制度性资源，遵守法规和契约，履行监管职责，又不干预承包商的自。
2.承包关系中，政府授予非营利组织私人裁量权，但合同条款的不完整性使得管制机构很难规避其滥用自由裁量权。某些任务在合同条款中比较容易加以明确，而其他任务即便小心谨慎也很难予以明确界定。除此之外，目标的模糊性增大了非营利组织行使裁量权的空间，也增加了政府管制的难度。当目标不相容或存在优先次序时，尤其当非营利组织面对相对弱势的服务对象时，非营利组织更有可能违规行使裁量权。因此，当服务质量比较难以明确时，赋予非营利组织裁量权越大，潜在的风险也越大，对责任性、理性与程序公正的要求也就越强。
政府对私人裁量权的管制应当找到并维持适当的、可接受的平衡点，以避免因问责不足而导致权力滥用，或者因问责过度而导致成本过高和项目低效率运作。政府问责并不是越强越有效，因为政府机构过多的要求和过密的介入，有可能干扰非营利组织自主运作，“给许多非政府组织带来不必要的负担和不恰当的强行要求”。[12]为了应付政府机构过高、过多、过细的要求，也为了赢得政府机构的满意和续签服务合同，“非营利组织可能对报告进行语法修辞，甚至对信息进行篡改、编造，以展示它们如何高效率和有效地使用资金并取得了值得称道的成绩。”[13]
3.在政府与非营利组织“委托—”关系中，政府对非营利组织的问责受到信息不对称和有限理性的限制，致使其问责的有效性受损。承包关系中，非营利组织不仅只是传递好的信息，掩盖坏的信息，还会阻止任何人过于密切地关注他们的工作情况。另外，政府往往存在资源和能力的限制，这将使得其监管的有效性受损。倘诺增强监制的力度，则问责的成本也随之增加，也可能束缚非营利组织自主运作的能力。
4.管制机构因其不当动机而问责不力。如果政府服务外包的动机仅仅是为了节省预算、转移风险和逃避责任，而不是以较低的成本提供优质的服务以及实现公共目标，那么政府机构很可能缺乏应有的动力对非营利组织问责。有的时候，政府机构对消费者参与监督和审查的建议无动于衷，因为政府机构的利益与消费者的利益不一致。“行政机构更关心的可能是节约成本与转移诘责，而非服务的质量，或者更感兴趣的是与其契约伙伴在长时期内维持良好的关系，而非短期性的个案公正和回应消费者。”[14]得注意的是，当管制机构与承包商因某种合谋关系而背离问责时，政府问责的限度将表现得更为明显。
三、政府问责的拓展
由于政府问责有其自身难以克服的不足和限度，因此，对非营利组织问责必须在政府问责的基础上进行拓展，以构建多元的非营利组织问责。对非营利组织的“多元问责”是与政府问责相对的广义上的问责，指的是与非营利组织相关的主体对非营利组织进行问责的总和。服务外包中，政府对非营利组织问责属于“上对下问责”。相对而言，消费者和组织员工对非营利组织问责属于“下对上问责”。在非营利组织的权力结构上，组织员工对组织领导如何行使权力可进行问责。“上对下问责”比“下对上问责”更具强制力，以至于被问责主体不得不认真对待，因为实施问责的主体在权力和资源的分配上占据优势。相比较，“下对上问责”显得乏力，或是因为缺乏实施问责的有效渠道，或是自身处于弱势的地位，比如缺乏资源、身体或能力上的欠缺。然而，在服务外包中，“下对上问责”是有可能的，也是正当的，关键在于创制实施问责的制度化渠道。消费者和员工对非营利组织问责是政府问责的重要补充，也是“多元问责”的重要构成。
服务外包中，非营利组织直接为消费者提供服务，其所提供的服务状况直接影响消费者的生活质量，其所行使的私人裁量权正当与否直接影响到消费者权益是否得到保障。然而，外包合同的签订是在政府机构与非营利组织之间进行的，消费者是被排除在外的。“作为公共服务的消费者，就提供公共服务的条款而言，应当具有有效的发言权，而且具有有效的机会去执行这些条款。”[15]消费者对非营利组织问责是“多元问责”的重要部分。为了使权力持有者或责任承担者对自己行为负责，必须设立允许消费者提出质疑、表达抱怨和投诉的制度化渠道。消费者的呼声不仅应当被倾听和回应，还要保证其损失得到赔偿。为此，在非营利组织提供服务的过程中，在项目运作的不同阶段，建立相应的问责渠道尤为重要。在消费者对非营利组织问责中，非营利组织被要求遵守以下原则 [16]：尊重消费者的权利，比如隐私权、告知权、参与权、自和人格平等权；建立质量标准并确保质量；消费者了解质量标准并有权表达不满和提出意见；建立消费者参与项目规划、实施、评估和报告的制度安排。在承包关系中，当非营利组织因违规而侵犯消费者权益时，政府应当聆听和回应消费者的质疑、抱怨、建议和要求，并帮助消费者寻求救济。
权力关系到问责的对等性问题。权力可被理解为“所有权”与“势力” [17]，那些拥有更多“所有权”或“势力”的人就拥有更大的权力。所有权是指，通过对物质资源的占有而对他人实施其影响力，势力是指因占据或凭借某种法定的职权而发挥影响力。在组织权威结构中，掌权者与无权者之间相互负责与问责是不对等的，无权者对掌权者质疑、问责无疑面临巨大的挑战，甚至不可能。非营利组织问责不仅要求无权者具有参与权，还能够“质疑一个人拥有的权力以及如何行使权力。”[18]为此，就组织内部的制度设计而言，有必要对员工授权以制衡领导层可能对权力不当行驶。例如，创设员工表达观点和意见的渠道，允许异议和质疑。问责的宗旨是确保所有成员对组织使命、目标以及工作职责负责，并以制裁性制度来惩罚违规者。如若领导违背组织使命和章程，其就应当被问责。就此而言，非营利组织问责不仅是组织领导对组织员工问责，还是员工对领导如何行使权力进行问责。
针对政府问责的限度，必须通过其他制度设计来弥补其不足，其中就包括消费者和员工对非营利组织问责的制度安排。然而，在多元问责的安排中，就问责的主体而言，还包括其他主体对非营利组织问责，比如行业协会、独立第三方机构、志愿者、捐助方、媒体。这些利益相关者构成了多元问责的主体。然而，非营利组织在回应问责方面不能平均用力，需要在不同的环境中根据影响力大小、责任轻重和代表性强弱对回应的优先次序作一权衡与安排，并在问责内容、方式及其程度上作出有效调整。
[参考文献]
[References]
[1]E.A.Brett. Voluntary Agencies as Development Organizations： Theorizing the Problem of Efficiency and Accountability. Development and Change，1993，24（2）.
[2][6][14][美]朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法[M].毕红梅译.北京：商务印书馆，2010.550-551，565，398.
Judy Freeman. Cooperative Governance and New Administrative Law. Trans. by Bi Hongmei. Beijing：The Commercial Press，2010.pp550-551，p565，p398.
[3][11][15]罗豪才，毕洪梅主编.行政法新视野[M].北京：商务印书馆，2011.95，181，84.
Luo Haocai， Bi Hongmei eds. Administrative Law of New Vision. Beijing：The Commercial Press，2011. p95，p181，p84.
[4][日]南博方.行政法[M].杨建顺译.北京：中国人民大学出版社，2009.17.
Minami Hiromasa. Administrative Law. Trans. by Yang Jianshun. Beijing： China Renmin University Press，2009.p17.
[5][美]唐纳德·凯特尔.权力共享——公共治理与私人市场[M].孙迎春译.北京：北京大学出版社，2009.21-24.
Donald Keitel. Sharing Power： Public Governance and Private Markets. Trans. by Sun Yingchun. Beijing： Peking University Press，2009. pp21-24.
[7]David N. Ammons. Accountability for Performance： Measurement and Monitoring in Local Government. Washington，D.C.：International City/County Management Association， 1995. pp11-12.
[8]余晖，秦虹.公私合作制的中国试验[M].上海人民出版社，2005.114.
Yu Hui，Qin Hong. The Test of Public-Private Partnership in China. Shanghai People's Publishing House，2005. p114.
[9]杨欣，李文沛.论“民营化”与“公共化”的公法统合及条件[J].河北法学，2011（1）.
Yang Xin， Li Wenpei. Privatization Meets Publicization： the Way and Conditions.Hebei Law Science， 2011（1）.
[10]王利明.合同法研究[M].北京：中国人民大学出版社，2011.162.
Wang LimingG. Research on Contract Law. Beijing： China Renmin University Press，2011.p162.
[12][16][17][18][美]丽莎·乔丹主编.非政府组织问责：政治、原则与创新[M].康晓光译.北京：中国人民大学出版社，2008.184，188-189，114，193.
Lisa Jordon eds. NGO Accountability： Politics， Principles and Innovations. Trans. by Kang Xiaoguang. Beijing： China Renmin University Press， 2008.p184，pp188-189，p114，p193.
[13]傅金鹏.西方非营利组织问责理论评介[J].国外社会科学，2012（1）.
Fu Jinpeng. A Review of Western NPO Accountability Theories. Social Sciences Abroad，2012（1）.
（作者：江南大学法学院讲师，无锡214122）
Accountability of Public Service Outsourcing to NPOs Implemented by Government： Regulation， Limit and Expansion
Yang Tao
[Abstract]Throughout the service outsourcing， government agencies and NPOs form the relationship of the “principal-agent”. NPOs are authorized by the government and enjoy private jurisdiction， and the government implements accountability to NPOs. During the contract relations， consultation and trading exist in almost every process of regulation， and contracts and informal agreements constitute important tools for government accountability. Because of the limitation of Government Accountability， overall accountabilities of NPOs have to be constituted， in order to remedy the limitation of government accountability.
[Key words]performance accountability， qovernment regulation， contract management，NPO
[Author]Yang Tao is Lecturer at Law School，Jiangnan University. Wuxi 214122