人大代表和社会公众参与预算审查监督面临的问题、成因及思考
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社会公众参与预算审查监督是我国民主政治和社会经济发展的必由之路，是广泛吸纳民智、集中财力办大事、打造“阳光政府”的重要之举。近年来，我国各地通过组织人大代表和社会公众参与政府年度预算及重点项目恳谈、审查、监督等方式，广泛吸收社会各界意见，督促政府完善预算编制、强化预算约束、严格预算执行，不断改善政府决策和推进预算民主，取得了较大成效。本文结合我国当前探索预算协商民主的部分先行地区开展的公共预算改革实践经验，剖析当前人大代表和社会公众参与预算审查监督存在的问题，追根溯源，思考对策。
（一）参与热情有待提高，社会思想认识欠到位
1.从实践现状来分析。目前，我国各地搭建的公众参与预算协商平台不多，公众主动参与预算民主恳谈和项目初审听证会较少，尤其是一线的工人、农民、妇女、外来人口等普通群体参与度不大，而参与年度预算讨论的政府人员占比却较高。有些随机抽选的公众代表，因缺乏参与预算恳谈的信心或意识，把恳谈机会让给村（镇）干部，影响随机抽选的科学性。有些公众代表即使参与恳谈，但在恳谈过程中始终保持沉默，未达到实质性参与。在公众自发参与恳谈方面，由于缺乏代表人物，零散的几个人参加恳谈，往往人微言轻，影响个人意见表达和吸收。
2.从思想意识来分析。部分公众的政治参与意识比较薄弱，“随大流”“搭便车”思想普遍，参与主动性欠强、热情不高，参与力量总体偏弱。有的存在认识误区，以为参加预算民主恳谈与否都能享受到恳谈后的“公共品”，而参与要付出一定的时间、精力、交通费等成本，何况发言的影响又微乎甚微。部分人大代表缺乏政治智慧，陷入社会“人情世故”中，面对公检法等一些“强势”部门就“三缄其口”。 部分政府部门领导缺乏政治胆识，意图通过事先“打招呼”，让代表“少讲”来规避预算编制的不科学性，一旦代表指出项目支出预算存在问题，一些部门领导就有抵触情绪。
3.从社会氛围来分析。部分代表是预算审查行家，碍于直言部门预算存在问题会使部门领导“有意见”，这使得一些预算行家不愿再讲，陷入不讲实话比讲实话好的社会“怪圈”。个别部门“准备工作”过于充分，使得个别代表团和本部门提早形成“战略同盟”，预算专题审议会成为单纯向财政部门要资金的“援助会”“诉苦会”，形成“一边倒”的恳谈格局，影响整体预算审查效果。
（二）参与渠道仍需拓展，反馈机制不够健全
1.恳谈活动知晓度欠高。当前，上海市闵行区人大、浙江省温岭市人大、江苏省无锡市、河南省焦作市等地已搭建了项目听证会、市级部门预算民主恳谈、代表工作站预算征询恳谈以及镇级预算初审民主恳谈等各种预算协商平台，供社会各界公众自愿报名参加。但是，有的公众由于没有及时看到媒体公告，错失报名机会。有的公众不知晓预算民主恳谈，也不关心何时何地组织召开恳谈，忙于本职工作而不愿报名参与。据统计，在自愿报名参加恳谈的公众代表中，“老面孔”重复率比较高。
2.程序设计仍需优化。为增强预算审查监督的实效性，公众参与预算讨论的时间安排、恳谈程序、交流机制等方面都要进行精心设计。我国部分地方的预算执行恳谈会或监督会等形式和渠道仍需拓展，恳谈程序设计有待进一步优化，恳谈方式需要进一步创新和多样化。
3.反馈机制亟待完善。当前，公众参与民主恳谈后，对自己所提意见有没有采纳、落实得如何等情况无从知晓。预算信息公开的网络平台尚未充分开发网上评议、互动等功能，预算信息公开后的反馈机制不健全，影响工作实效。由于缺少公众监督及评价意见的反馈渠道，阻碍了政府和公众更深层次的交流，长此以往会影响公众参与积极性。
（三）代表和公众素质尚需提升，实质性参与仍有差距
1.受专业知识影响。人大代表和社会公众对政府预算草案进行审议和恳谈需要具备一定的经济、法律等相关知识。在缺乏财政预算专业知识的情况下，受会前调研不充分、恳谈时间较紧等因素影响，部分代表和公众对预算草案只能进行粗线条阅读，对预算安排的科学性、合理性难以作出正确判断，难免存在“走过场”现象，影响预算协商实效。
2.受利己思想影响。有的代表和公众只关注局部、区域利益，或者仅仅关注辖区内（或者自家房屋周边）的交通、教育、医疗资源等问题，没有从全市或全镇（街道）发展高度参与预算恳谈，所提的意见质量不高。有的公众把预算民主恳谈或听证会场所当成向市领导和部门负责人提出利益诉求的“点”，在预算集中恳谈过程中，滔滔不绝地提出个体利益诉求。有的公众甚至以参加预算民主恳谈要发表某些偏激言论为由，对部门领导进行“要挟”。
3.受个体能力影响。部分公众参与能力还处于低水平层次，发表言论侧重某些现象，对一些问题纠缠不清，发言时“家长里短”，偏离预算恳谈主题。有的发言即使有观点，但缺乏充分的理由，导致采纳率比较低。
（四）预算编制水平亟需提高，审查监督实效有待增强
1.与精细化编制预算的差距。在部门预算编制过程中，有些部门预算已经细化到项甚至到目，但部分单位的预算仍然不够细化，对项目安排、说明不够翔实。有些部门预算安排不够科学，在预算编制方面，仍沿用“基数加增长”的模式，没有真正实行“零基预算”。有些项目名称类似，缺乏必要的具体解释，让代表看不懂、搞不清。有的部门设计了“五花八门”的项目，把某些“敏感”的项目夹杂其中，影响预算审查监督实效。
2.与实质性审查监督的差距。有些预算项目在代表和公众没有参与进来以前，市政府主要领导早已“拍板”定型，公众参与往往只能在基调已定的情况下作一些小修小补。在部门预算民主恳谈和专题审议会后，对代表的建议意见吸收不多，调整资金额度不大。
3.与全过程监督的差距。目前，我国有些预算协商先行地区的公众，只在预算编制和初审阶段触及个别部门的预算草案，但是对预算的审议情况、预算的执行情况，公众很少知晓，更难以了解到部门决算情况，与全过程预决算监督存在较大差距。
（五）公众对预决算关注度不高，公开实效有待增强
1.预算公开机制不健全。国内一些政府部门的预算和“三公”经费主动公开意识欠强，要求公开的期限已到，有的仍处于“观望”状态。有的在预决算公开方面缺乏牵头协调单位，经过各级人大、财政部门多次催促和提醒后，各预算单位才“勉强”公开，代表和公众才看到完整的预算和“三公”经费。有的部门预算编制比较细，但是向公众公开的预算却比较粗，使代表和公众难以有效开展监督。
2.预算公开关注度不高。公众网络参与监督仍处于自发状态，一定程度呈现自发和无序特征。预算信息虽已在网上公开，但是部分网民尚未充分认识到预算公开是公众政治参与的一种有效方式，对预算公开持“无所谓”态度，浏览量和点击量不高。部分网民侧重道德层面调侃、发牢骚甚至发表偏激言论，对预算编制是否合理关注度并不高，从法律、技术等专业方面对政府预算是否科学缺乏探讨。
二、加强代表和公众参与预算审查监督的对策和建议
（一）注重制度化建设，完善操作规程
只有将公众参与置于制度化框架下，公众参与才能具有可持续性，公众的知情权和监督权才能得到有效保障。
1.加快顶层设计，全力营造氛围。当前，全国层面尚未建立和出善的公众参与公共预算的机制和法律。建议在广泛吸纳民意的基础上，加快推进预算法等修订工作，及早出台公众参与预决算监督的条例。结合当前的政治体制，积极营造良好的参与式预算氛围，突破地方政府固有的行政思维，进一步在各省乃至全国范围内推行参与式预算，促进公众参与预算协商讨论和审查监督。
2.加强制度保障，健全目标考核。浙江省温岭市人大常委会已出台了《市级预算审查监督办法》等制度，该市还有8个镇出台了镇级预算审查监督试行办法、参与式预算民主恳谈工作规程、参与式工程项目智库运作规程、预算调整管理试行办法等。该市市委还出台了《关于全面深化民主恳谈推进协商民主制度化发展的意见》，并完善参与式预算的考核指标及权重。建议各地加快推进制度化建设，注重制度落实，进一步将公众参与预算民主恳谈活动与相关目标考核机制结合起来，使预算恳谈不断走向民主化、基层化。
3.加大改革力度，强化监督刚性。对温岭市预算征询制度、预算听证制度、预算执行监督制度、预算绩效评估制度等进行全方位跟进和完善。特别是代表在预算修正和调整方面，加大改进力度，建议借鉴浙江省温岭市人大开展部门预算票决等方式，对单个政府性重大投资项目探索票决制度。在人代会部门预算专题审议后，引入预算修正案程序，弥补以往整体表决通过预算的弊端。进一步扩大市人大常委会投票表决项目方式，强化预算及重大投资项目的审议实效。
（二）注重采纳公众意见，完善参与方式
1. 推进公众参与常态化。在人代会审查预算、常委会会议审查决算和审议预算执行情况报告过程中，坚持邀请公民旁听，注重旁听公民制度的常态化，增强预算审查监督的透明度。在项目听证会方面，要进一步精选项目，扩大参与范围，对重大社会民生项目进行听证，促进项目决策更加科学合理。通过人大代表工作站预算征询恳谈等载体，进一步突出重点，集中精力进行重点审查，使预算草案接受更多的选民和人大代表“挑刺”。
2.注重公众参与科学性。预算民主恳谈要进一步优化公众参与程序，建议增加询问和辩论环节，注重代表和公众的会前调研。各地全面建立预算审查监督参与库和专业库，采用设定条件科学抽选的方式，选出公众代表并安排到各个预算恳谈小组，通过小组讨论、自由发言、问卷调查等方式，参与预算协商。根据公众、代表的建议意见，对政府提交审议的预算草案实施修正调整。
3.推进公众参与广泛性。积极培育社会中间组织，吸收更多的草根组织参与预算协商讨论。注重代表和公众建议意见的吸收和反馈，采用组织的形式使分散的民众参与到政府决策中来，使得各种利益集团都能平等地表达自己的利益诉求，更好地参与预决算监督。
（三）注重教育培训，激发参与兴趣
1.提升公众素质。通过媒体宣传、舆论引导和多渠道培训，积极培养公众参与预算的兴趣，普及预算知识，提高预算意识。各地通过建立阳光预算宣讲小组等形式，针对每年的预算审查监督出现的新情况新问题开展培训，加大对参加年度预算民主恳谈的社会公众培训力度，使他们在预算知识、法律知识等方面逐步提高。通过参与式预算网、各地人大网站、政府门户网站等平台，免费为公众提供预算视频和音频的下载或在线观看。财政部门专门安排预算资金用于公众预算知识普及，定期定点地为公众开设预决算审查监督讲座。同时还可以通过会前培训、“一报两台”、人大手机报、宽带电视、邮件、预算知识展览、印发小册子等形式，针对不同公众进行不定期不同类型的宣传教育，使公众接受良好的预算教育，切实提高社会公众的预算信息解读能力、分析能力、表达能力及监督能力。
2.加强代表培训。要定期对人大代表进行预决算知识培训和考核，提升代表依法履职素质和预算监督水平，使得代表能讲敢讲，并学会写规范的预算修正议案，提升监督实效。建议设立预算专家咨询委员会或者预算咨询机构，帮助人大代表解决在预算审议过程中碰到的难题，切实提高代表的预算监督能力和水平。
3.强化长远规划。对在校大学生，采取必须选修公共财政预决算课程和相关社会实践的强制性教育，提高大学生对政府预决算的监督水平。对初中、高中学生，建议采取设立预算教育实践基地等方式，提升预算意识，普及预算知识，进而带动全社会提高预算水平。
（四）注重编制科学性，完善配套措施
1. 注重预算细化、通俗、易懂。政府部门要对预算进行精心设计，不断细化预算。参照香港等地在每年的财政预算案中配大量的插图、表格和漫画等方式，用一些生动活泼的语言、通俗易懂的图片和视频为代表与公众进行项目介绍，使公众了解起来方便轻松，激发参与者的兴趣。
2.注重全口径预算编制、执行、管理。只有政府部门编制全口径的预决算，把所有财政资金纳入公众和代表的监督视野，才能更有效地提升监督实效。按照党的十精神要求，进一步完善公共财政预算、社保基金预算、政府性基金预算、国有资本经营预算编制，切实加强对政府全口径预算决算的审查和监督。要完善预算改革相关配套措施，探索建立较为科学统一的编制方法、编制说明和编制软件等，建立预算执行信息化实时监控平台、部门预算审查指标体系、绩效评价体系。
（五）注重扩大参与面，完善公众参与的渠道和途径
1.进一步扩大预算恳谈参与度。政府要不断增强预算编制、预算内容、预算执行等透明度，主动接受公众监督，进一步拓展参与人员的广泛性和代表性。定期对各地的预算审查监督参与库和专业库进行动态调整，不断规范和完善相关成员，通过设定条件进行抽选，增强预算审查监督的科学性和预算参与的合理性。在预算恳谈过程中，公众参与对象要进一步扩大，包括利益相关方的部门、受益群体、受损群体、专家、社会组织等各方。积极借助外力，发挥审计部门等作用，不断充实财经工委议事委员会的力量，适时成立专门的预算工作委员会，切实加强预算审查监督力量。
2.进一步开拓预算恳谈渠道。广泛利用听证会、民主恳谈会、预算征询会等形式保障公众参与，吸引网民、外来人口、中介机构、社会团体、行业协会等自愿报名参加，逐步扩大非政府组织参加人数。通过组织推选、定向邀请、媒体公告、自荐，选择专业性、代表性较强的专家型人才参加。充分借助报纸、网络、宣传栏、电视、调查问卷等方式了解民意和反馈信息，接受公众监督。
3.进一步完善公众网络参与。网络特有的开放性、匿名性、便捷性等特点，逐渐成为公众参与预决算监督的新载体。公众通过政府门户网站公开的预算信息，对预算编制、批准、执行及结果等环节进行监督。通过设立电话热线、网上实时评价、互动交流等方式，及时回应公众质疑，形成公众监督合力。建立健全的预算信息平台，提高政府预算监督水平。人大代表在全程对话与协商过程中，实质性地参与预算编制、审议、执行和监督全过程。
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（作者单位：浙江省温岭市人大工作研究室）