财政增收
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一、对控制政府支出问题若干观点的综述
近两年我国各级财政支出增长过快,政府支出速度远超过同期收入增速。控制不合理楼堂馆所的建设性财政投资,节约行政事业经费,是全国财政形势好转的保障。虽然2001年以来全国企业所得税、涉外企业所得税、个人所得税增幅较大,但近几年中央财政以及许多中西部县乡财政仍然是收不抵支,靠借债度日。因此,单纯强调财政增收不能从根本上解决问题,更重要的是要有效控制政府支出,从制度和法律上杜绝铺张浪费。
湖北省财政厅傅光明根据统计数据,认为现阶段控制政府支出的重点之一,是减少行政管理费,同时调整教科文卫体经费支出结构。他指出,2000年国家机关人员为1022万人,教育部门为1345万人,这两家就占机关事业单位总数的65%。我国行政管理费增长到了惊人的地步,1978年机关行政费为49.1亿元,2000年达到1787.5亿元,2000年财政支出中行政经费占17.4%,远高于国外一般3%——5%的比重。傅光明认为,如果按国外一般水平,我国行政管理费至少应该减少50%左右,可以把这笔没有多大社会效益的经费开支,转用于调整公务员的基础工资,这样就将减轻调涨工资时对财政追加临时支出的压力,尤其能使中央财政卸掉全额补助20多个省区调涨工资的包袱。他还指出,虽然2000年文教支出占财政支出27.6%这个比例需提高,但其支出结构不合理,后勤职工以及不称职教师应适当裁减。
对于国家机关行政费太多对财政支出的压力,财政部财政科研所贾康和白景明也提出类似的看法,认为我国应减少政府层次和财政层级以节省开支。他们指出,“如果考察一下搞市场经济的国家,尚找不出一个五级架构的政府,有必要考虑减少政府的层次;由于乡镇教师工资由县统一发放,乡财政的内容就更‘虚’,可撤除乡政府。”他们建议“把政府层次缩到中央、省、县三级,加上作为派出机构的地市与乡镇,就接近市场经济国家的通常情况了。”考察我国三千年政治史,各朝代的确划分为三级政府。公元985年前后北宋分全国为400个州级和1150个县级机关,十多个“路”转运使或按察使的职责虽与现在省国税局局长或监察厅厅长类似,但“路”作为中央国库或御史台的派出,仅有几个钦差官,运作成本远远比现在的省政府低得多。
我国支出预算执行还不够严格,除了抗灾救灾支出要在当年追加外,在预算执行中还常追加一般性支出。广东深圳市财政局古益强介绍了法国政府支出管理的特点。他指出,法国对财政支出约束性极强,各部门各单位的预算经费一经核定,当年就不再追加,若发生新的增支项目,也要等到下个年度再列入预算。法国的这种做法值得借鉴,我国也应该对年初支出预算实行“一锤定音”、“驷马难追”,不能随意追加或调整。2001年中央财政对基建支出追加300亿元,对机关事业单位工资性支出追加57亿元,对公路投资支出追加86亿元,对全国社会保障基金追加310亿元。中央财政的追加支出虽来自那753亿元的预算超收部分,但考虑到中央财政在2001年初预定2598.1亿元的弥补性赤字,并要增发建设国债,这700多亿元超收本来也可用来减低国债发行,把中央财政对债务的依存度降低一些。控制中央财政的基本建设支出,把地方交通设施开放给民间和外商资本投资,可以减少中央财政支出。近代改革理论家郑观应在19世纪末就建议清朝当局鼓励商人出资造铁路,由国家保付资本利息。
胡鞍钢认为,要有效控制中央财政支出,就应按照WTO规则全面清理和取消进出口方面的减免关税或过度补贴措施。每年中央财政对出口补贴高达800亿——1200亿元。如果重新调整这些不适当的或被外国认为出口直接补贴和过度补贴的优惠政策,那么既可以节约中央财政的不合理开支,又可以避免来自国外的反倾销和反补贴贸易诉讼。
二、对财税增长放慢及政府增收问题的观点综述
关于2002年以来我国财政收入增长速度问题,一些专家学者有各自的看法。中国社会科学院刘国光认为这要全面、客观的分析。他指出,前几年财政收入增速大大高于GDP增速,年均在20%左右,有一部分是过头税,特别是对企业、农民的税费收缴存在部分“透支”,超越了经济增长特别是企业发展的承受能力,现在下降了一点,不是完全不合理的。刘国光强调,“对财政收入增长减速现象,要用全面、动态、辩证的眼光来看。要重视,但不宜夸大。”对于政府支出刚性导致赤字规模有可能过大的趋势,刘国光认为现阶段可以采取结构性调税措施,例如目前高收入者特别是一些富人的税负相对较轻,中介(包括媒介)环节的税负较轻,以及相对过剩型消费品关税较轻等,对这些群体和环节增加税收是必要的,有利于经济财政的健康发展。
中科院国情研究中心胡鞍钢认为,现阶段提高中央财力还有很大潜力,为此他提出两条建议措施。首先,政府应开征强制性的社会保障税。若把社会保障费改为社会保障税,从近期来看,中央财政收入占GDP的比重可提高2.5——3.0个百分点。其次,中央政府向国家赋予的特许机构征收特许权收入。他举出一些能增加财政收入的特许部门,如中央银行发行货币特许权;银行、证券、信托和保险经营特许权;发行有价证券和邮票等特许权;中央电视台全国电视播放特许权;电信公司使用国家无线电频道资源的特许权;销售烟酒特许权;销售成品油和加油站特许权。公开拍卖这些经营特许权,其收益可归中央财政。
要增加财政收入,需尽快把数额巨大的非税收入全额归入国库。财政部预算司李新辰和李安东认为,应取消由公安、法院、海关、工商、环保、质检、物价、交通等部门的过渡性存款账户,这些行政事业性收费须直接上缴预算内账户。各主管部门及执行执罚部门并不一定足额上缴非税收入,还存在大量隐瞒收入,私设“小金库”和“账外账”问题很普遍。这两位作者提到的情况是我国财政领域的焦点问题。那些部门把正税以外征缴的各种收费和罚款,往往边收边支,坐支现象很普遍。笔者曾在发表的一篇文章中也提出,“今后财政体制改革的重点是尽快把这笔非常规性政府收入统一归入国库。在目前中央财政赤字较大的现状下,地方性预算外资金应该有较大比例划转到中央财政,由计划部门作为建设性资金用于落后省区的基础设施投资。”
李新辰和李安东两人还建议尽快改变国税和海关系统按征收比例提取经费的办法。如果取消国税局和海关从所征税收里提取经费,那将增加中央财政收入。解决这个问题也很重要。目前国税、地税、海关三套征税机构队伍比较庞大,征收成本较高。作为政府征税的职能部门,本不应采取税款留成办法来调动征缴积极性。亚当·斯密曾抨击税务机关本身开支耗费政府收入的现象。他指出,“一切赋税的征收,须设法使人民所付出的,尽可能等于国家所收入的。如人民所付出的,多于国家所收入的,那是由于以下弊端:征收赋税可能使用了大批官吏,这些官吏要耗去大部分税收作为薪俸。”可见,逐步取消国税局和海关的比例留成办法,降低征收成本,是增加财政收入的一条途径。
浙江临海市地税稽查局朱时逸指出企业所得税大量流失的原因。他根据十多年税务稽查经验,断定烟草、电信、保险、电力等高利润高收入的垄断行业,实际上并没有真正按税法规定缴纳33%的企业所得税。原因在于垄断行业也推行不合理的“工效挂钩(工资奖金与利润挂钩)”做法,允许其在税前列支工资和高额奖金,使实际计税的企业所得基数大大减低。他曾测算过,一家实行工效挂钩垄断企业所缴纳的所得税,实际上只有别的没有推行“工效挂钩”同类企业的11%左右。由于烟草、保险、电力等垄断行业是我国企业盈利的最大户,职工收入和待遇远高出别的行业,沿海省区一些地方烟草专卖部门职工年收入达到8万——10万元。因不合理的“工效挂钩”导致国税流失是巨大的。因此,尽快改革烟草、电力等高利润行业的不合理收入和税收政策,对于增加中央财政收入具有重大意义。
开征新税种或扩大原有税种征收范围,如尽快开征遗产税、水资源税以及扩大房产税征收范围,也是增加财政收入的来源。厦门大学法学院黄洵建议通过开征遗产税来增加政府收入。他认为,我国现在征收遗产税的经济前提条件已具备。大多数发达国家以个人所得税为主体,以遗产税、社会保险税等为补充。全世界有100多个国家开征遗产税。按照国际上通行做法,遗产税的课征采取属地主义原则,我国公民到外国继承遗产须缴纳税款,而外国公民在我国继承遗产却可以将全部继承所得带到国外去,这造成国家税收流失。关于遗产税对增加财政收入的重要性,北京大学中国经济研究中心平新乔也提出建议,“开征遗产税;扩大消费税的征收面;取消农业税。这可能是近期可以做的三件事。”
天津财经学院财政系董德新认为,我国应借鉴俄罗斯的某些征税经验,尽快把水资源税作为一项税源,其积极作用是很明显的。他介绍说,目前俄罗斯水资源税有4种:使用地下水资源税、开采地下水矿物原料基地再生产税、工业企业从水利系统取水税、向水资源设施排放污染物税。考虑到我国人均水资源严重不足,董德新提出开征水资源税的主张,是有意义的。开征此税不但能促进企业和居民节约用水,而且由此增加的财政收入可用于水污染治理。
北京大学平新乔就当前加强对明星、冒尖人物等高收入者所得税稽查问题提出看法。他撰文指出,当前主要问题是营业税制度不完善,它天然地不能有效向民营企业与个体工商业者征税。要防止税收流失,最应讨论的不是个人所得税,而是营业税,因为民营企业往往不会如实地报告其营业额。他介绍,在美国,住店或吃饭要付款时,消费者与买其他商品一样,在该付的商品价格上会加上一定比率的消费税。提供服务的企业能明白地看到这笔税款是由消费者支付的,这样,其漏税的动力便会大大下降。
三、由当前增收节支问题引发的若干思考
从近年国外财政情况看,许多国家由于国际局势不稳导致消费信心减弱和设备投资乏力,普遍推行减税措施,尤其着力降低所得税税率,如美国2002财年(止于9月30日)的前11个月个人所得税收入仅为7666亿美元,比2001财年同期减少16%;小布什提出10年减税1.3万亿美元的雄伟计划。德国中小企业协会、德国独立开业者协会有40万家中小企业会员,这两个组织不久前要求政府取消工商收益税、援助东部建设费和生态税,降低居于欧洲第二位的本国税负水平。日本在发行大量国债及推行零利率政策的前提下,也提出数额较大的减税计划。我国从1994年税制改革到2001年,期间年均增加税收1400多元;1994年税收才5126亿元,到2001年达到1.5万多亿元。税负太重对经济发展有消极影响问题。
但是,对现阶段我国来说,为了控制今后一两年我国中央财政赤字的扩大,在政府各项事权难以很快减少的背景下,开辟公共收入来源尤其是增加中央财政收入,仍是必要和紧迫的。
1.把香烟、白酒、化妆品等享用品消费税税率提高一倍;加快上市中央企业的国有股减持,这两者能明显增加中央政府收入。当前我国可以提高烟酒、化妆品、烟花爆竹、金银首饰、高档点心等享用品和非必需品的消费税税率。尤其对香烟和白酒类等产品实行“寓禁于征”办法,其好处是多方面的。18世纪上半期,英国的香烟税课征额为成本价的三倍,在法国更高达原产价的15倍。最近几年,法国政府为了解决因所得税起征点提高而财税减少的矛盾,决定在其他环节上增加政府收入。如在2001年把卷烟专卖价格提高8%以促进烟税收入的增加,还计划在2003年再次把烟价提高15%。增加的香烟税收入,有2/3将拨支给医疗保险金库。我国也可把烟税和酒税税率再提高一两倍,并且全部归入中央财政,拨出其中一部分充实全国医疗保险基金,既限制烟民数量,又能促进国民健康。还可对一些特殊行业征收高额营业税,如歌舞场所、娱乐休闲设施、商业性高级保健。并可开征筵席税,既可促进收入,又多少能抑制严重的吃喝奢靡之风。可加快上市中央企业的国有股减持速度来增加中央财政收入,2001年因国有股减持而增加的收入为122亿元,2002年和2003年通过国有股减持的中央财政收入还应进一步提高。
把地方政府部门的预算外资金全部归入国库是增加中央财政的重要办法,这些执法执罚机关的做法有些像18世纪盛行于西欧的包税者。古典经济学家亚当·斯密针对当时国家税收流失到包税者的情况,曾提出建议:“把这一切税,全部归由政府直接监督指导的税务机关征收,这一来,包税者的过度利得,就加入国家收入中”。
2.把重工业、基础设施等投资事权多下放给地方政府、民间资本和外商资本,可达到政府节支成效。2001年中央财政收入占财政总收入的56%,而1993年美国这一比例为69%,1989年法国和英国分别高达88%、86%。虽然我国中央的财权集中度不太高,但承担的事权却过多过广。这几年控制中央财政赤字增长很难,其中一个原因是本应属于中央财力的一些税收归地方征收或与地方分享所导致的后果。我国杰出经济学家薛暮桥曾明确指出:“中央必须自己掌握必要的财政收入,保证全国性的开支。现在财税收入是分管了,但许多开支仍然必须由中央来负担,分收而未分支。各国惯例,所得税和产品税(增值税)是全部或大部上交中央的。地方可以征收几种地方税,如地产税、市政建设税、营业税等”。从当前分税制财政运作看,地方仍继续侵蚀中央税收,财税制度改革仍没有到位。本该重点投资的高等教育、基础自然科学研究、医疗技术研究等事业,却总得不到应有款项。2001年中央本级财政教育经费只有213亿元,对科技支出为373亿元,甚至还不到一两个特大型电力项目或者石化项目的投资额。按照现代公共财政原则,那些经营性重工业、交通能源通讯产业投资,都应鼓励民间资本、外资企业来出资兴办,或发行证券组织股份公司。2001年中央财政投入农业农村项目的资金为233亿元,这是应该的,但农业开发以及农业科技和产业化也应鼓励民间、外资资本同财政合股投资。20世纪初清末着名实业家、“实业救国论”代表人物张謇,就曾出资兴办通海垦牧公司、棉花农场、苏省铁路公司等非加工性产业。为减轻各级政府财政压力,今后还应积极提倡民众自愿捐资建设一些文化宗教福利设施,以及修缮历史古迹等。如我国古都开封现存最早的建筑物是高32米的繁塔,这座佛塔就是在公元977年由民众慷慨解囊建造起来的,至今在附近石壁上仍可看到上百个捐资者的姓名。
3.减少财政补贴是促进中央财政状况好转的重要措施。近20年来,我国中央财政经常性收不抵支,赤字规模扩大,也与数额庞大、名目繁多、运用效果不好的财政补贴有很大关系。早在1985年,薛暮桥针对当时财政收支状况时指出:“影响财政收支的重要原因,是我们滥用财政补贴的办法来解决各方面的矛盾。不但亏损的国营企业由财政补贴。许多种农产品和矿产品(如煤炭)购销价格倒挂,财政补贴年年增加。如不及早解决这一问题,总有一天会使财政无力承受”。时间虽已过去了17年,但不合理补贴项目仍太多。停止企业亏损补贴,减少食品类和公房补贴,提高社会保障基金补贴项目的使用效果,都是控制各级财政支出的途径。
2001年中央为善后国有企业关闭破产对地方和企业补助135亿元。中央财政对地方的粮食风险基金补贴资金达到173亿元。如果不在产权上转让成本过高的国有粮食购销企业,继续禁止私商粮食经营,那么财政对粮食企业的亏损补贴就不会减少。2001年10月机关事业单位增长工资时,22个省区的增支由中央财政全额负担,当年中央财政对工资性支出的补贴资金达到892亿元,相当于当年赤字的34%。2001年中央财政的扶贫资金为100亿元,数额虽然不很多,但这笔支出的效果却需提高。扶贫款应用来促进生产自救,要防止助长落后地区居民的依赖政府心理。
4.减少不合理开支是缓解财政紧张问题的根本途径。当前,国家机关和国营单位不适当的公共开支过多。家庭也好,政府财政也好,量入为出原则要求我们问问“这要花多少钱?”而不是问“这次付多少?”美国前总统里根在20世纪80年代当政时常说,“赤字不是税收太少造成的,而是支出太多造成的。某个支出计划一旦出台,就简直无法削减其经费或使它停下。”他抨击说,诈骗和挥霍现象在联邦政府福利计划中司空见惯,1980——1982年三年社会保险管理局因工作差错枉付了146亿元。里根采取措施控制开支,例如取消了75家不必要的联邦印刷所,也取消了一半左右的政府办刊物,联邦政府把农业补贴支出从1986年的250多亿美元削减到1989年的100亿美元。1980年是卡特当政的最后一年,联邦政府开支增幅超过14%,而到1987年,里根把支出增幅降至不到1%,是1973年以来的最低。里根的行政节支和经济增效计划成效显着。现阶段我国一些地方潜在财政亏空严重,这与公款花费和铺张浪费问题有较大关联。接待费膨胀,扩建或装修行政办公楼,就是有再多的税收收入也满足不了不合理开支。