南京市出租车行业政府管制经营权问题研究
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【摘要】行业管理一直是出租车行业的难题。除了面临经营权归属、经营模式等难解问题外，各地出租车行业还面临着如何调配运力、如何建立退出机制、如何保障乘客和驾驶员权益等一系列问题。本文认为，出租车经营权投放制度，完善出租车企业及司机的评价考核办法，建立科学的经营权所有者和司机的准入和退出机制，才能成功走出一条科学、合理的服务性出租车行业之路。
【关键词】出租车；经营权；管理模式；政府管制
1.研究背景
1.1 出租车罢运事件及成因
近些年来，出租车行业管理被“份子钱”、油钱、工钱等困扰，出租车司机存在工作时间过长、劳动强度过大的问题，由此导致城市“打车难”，价格调整机制也不甚健全。
在南京这样的二线城市，“打车难”的问题也日益锐化，晚高峰打车成了一些经常打车的上班族最头痛的事之一。正如东方卫报日前的专题“打车事故多，充满喜与优”所述，上班族们常常因为要在傍晚五、六点打车，而在下午两、三时就开始提前焦虑。而一辆出租车常见的情况是，两位出租车师傅日夜轮班，从早晨7点一直工作到夜里2点。这样上一天班休息一天的生活，出租车师傅给了一个很形象的概括，“一天机器人，一天植物人”。的士司机的吃饭不定时，定点就显得特别重要。的士司机的休息时间也是自己调剂的，比如今天A师父休息，A就和B商量，B多开一个白天。大家协商一致就好。
出租车行业利润水平也比较低。一般的的士司机一个月的收入是4000多元，比较勤快的司机月收入能达到大几千。工资、燃油价格上涨，人力成本和油费推高了经营成本。但经营权高额的租赁转让费是经营成本高昂的根本原因。经营权逐步被作为一种投机工具拍卖，造成出租车经营链条过长，经营权费用攀升，温州等地一度甚至达到130万元。
经营权的投机，严重地扰乱了行业秩序，致使浙江整个出租车行业利润水平不断下降，企业、司机、乘客之间的矛盾愈发尖锐。
1.2 我国出租车行业的市场准入的方法
根据公共产品的资源短缺和外部效应的特性，我国对出租车行业实行管制，限制自由进入。主要通过设置“租金”，也就是出租车经营权的价值，这也是政府公共资源所有权在经济上的实现形式。1993年5月，建设部了《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》，规定指出：经营权有偿出让可以采用协议、招标、拍卖和地方政府规定的其他办法。经营权有偿出让期限由地方人民政府根据当地实际情况规定，但不得搞永久经营权。实行经营权有偿出让之前，单位和个人无偿取得的经营权也应逐步地纳入经营权有偿出让的范围。
2.出租车行业经营权的概述
据统计，我国出租车行业因出租汽车经营权问题引发的司机停运、集体上访等占到总量59.6%左右，在所有起因中排在第一位，已成为行业不稳定的主要因素，影响到了行业的稳定和当地社会的稳定[1]。经营权也已成为行业中一个棘手、敏感的问题。
2.1 出租车经营权的概念及分类
出租车经营权是指：经政府特许，经营者取得有期限从事出租车行业经营活动的权利。规定期限（含长期），主要是为了方便政府进行公共资源的调配与控制，优胜劣汰，以提高整个出租车行业的服务质量；我国经营权取得的主体，包括企业和个人。
本文主要根据经营模式不同，分为4种：
（1）经营权和车辆都是企业出资购买的，司机是承包经营；
（2）经营权是企业出资购买，车辆由司机出资购买；
（3）经营权和车辆都是个人出资购买的，个人自己经营或雇人经营；
这种也就是平时所说的个体经营，产权清晰。浙江温州具有一定的代表性[2]。
（4）经营权和车辆都是个人出资购买，挂靠在企业名下从事营运。
2012年之前，全国出租车行业根据不同的经营权转让机制形成的经营模式因不同地区发展状况及政策导向不同，采取的模式各不相同，但以（2）（4）居多。政府转让经营权后，企业和司机之间就产生了利益此消彼长的博弈关系。纵观全国范围内的罢运事件，司机诉求许多管理问题，例如“份子钱高”、“黑车横行”乱收费、出租车租价结构不合理、公司“无作为”管理等等，最关键的问题还是，没有解决好经营权转让问题。
2.2 出租车行业管制的必要性
2.2.1 城市道路资源短缺
出租车的供给数量受到城市道路供给的约束，不能单纯由需求决定。一般来说，交通需求与日俱增，但城市道路建设的周期大、投资长、供给在一定时期内相对固定。即使短期内能完成道路建设，也不能无限地增加出租车的数量，否则只会带来更严重的交通拥堵。
2.2.2 过度竞争
由于市场失灵的存在，若出租车的进入市场没有必要的限制，个人和企业难以获得行业的准确信息，易造成盲目进入，在需求不变的阶段，现有经营者的收入将减少，因此其可能通过提高价格以弥补收入损失，或通过降低服务质量以弥补成本。
2.2.3 消费者和经营者信息不对称
由于消费者和经营者信息不对称，乘客尤其是外地乘客不了解异地出租汽车市场行情，无从掌握经营者真实的营运和成本情况，而经营者在成本、技术等方面拥有巨大的信息优势，拥有主动权。信息不对称使乘客在交易过程中处于相对弱势地位，容易出现市场秩序混乱。
2.2.4 行业具有外部性
从公共产品的负外部性看，经济较发达的城市，交通需求也会大，公共道路资源很稀缺，这在中国一线城市也是常见的。从交通和环境的角度考虑，如果不对出租车行业的准入和价格进行管制，一旦出租车量过多，必会给已经拥堵的道路交通带来更大的压力，损害到公众的利益。
3.现行出租车行业运行机制——以南京为例
营运证竞拍过于偏重经济实力，竞拍价格偏高。1993年5月6日，南京市政府决定：对全市新增和已投入营运的出租车营运证及小公共汽车（中巴车）线路牌实行有偿使用。之后，南京市出租汽车营运证一律实行有偿使用，即通过竞买或交纳有偿使用金获得经营权。在四次竞拍过程中，政府部门主要考虑竞买者的经济实力，即出价高的竞拍者优先，没有对竞拍者的资质以及在营运中达到的服务标准和服务质量做明确要求和详细规定，这使一些资金雄厚但缺乏足够专业经营能力的公司与个人完全可以在竞拍中胜出，这样就不可避免地导致竞拍价格逐年增高，1993年平均为每辆5.4万元，1997年则飙升到平均每辆20.7万元，在全国同类城市中处于较高水平[3]。
成交者花费巨额资金取得营运证后，利用手上的经营权这种稀缺的公共资源，获得垄断地位进行暴利活动，将购买营运证的费用加入到运营成本，进而转嫁给乘客，最终乘客要承担更高的服务费用。如果双方对价格不能协商都不满意，必然会影响出租车行业的发展，至买卖双方受损，甚至引发行业不稳定与社会不满情绪。显然，这种方式忽略了乘客对公共产品服务质量的需求。
3.2 破解南京出租汽车经营困境之政策建议
3.2.1 建立公司化经营模式，即“公司化+政府管制+工会”
根据经营模式所述，不难发现第一种模式——“公车公营”是相对来说优先选择的。市场自有无法克服的缺陷，出租车行业又是属于公共交通运输行业，因此，必须在政府管制下规范公司化经营。相对于公司来，司机属于弱势群体，根据市场经济的原则，政府不能直接并过多地参与公司经营，但必须发挥政府职能，规范公司经营。要彻底改变司机这种困境，新公司化经营体制必须建立代言人——成立司机总工会制度的基础之上工会，以及与公司和政府有力谈判的合法、合理代表[5]。
3.2.2 建立健全出租车经营权管理制度
政府部门除了要听取司机的声音，还应当对城市所需出租车数量、城市受让出租车经营权公司数、城市出租车总数、在各公司间配额经营权转让年限、经营权转让价格、公司与司机间的价格安排等这些关键问题，采用听证或是其他合理方式进行安排这是一系列复杂并涉及多方利益的问题。
3.2.3 从市场准入制度入手，有效解决经营模式问题
公司化经营相较个体经营，其经营模式困境的焦点不在于其分类，而在于如何有效提高服务质量。因此，可将服务标准作为激励经营者提高服务质量的外在动力。那就需要行业部门建立一套完善的第三方参与的出租车服务质量检测与评价体系，以便对每个出租汽车公司进行全方位的监督和测定。例如，出租车行业管理系统，建立数据库，实现网络信息化管理和归档。
3.3 从乘客角度解决“打车难”的问题
一个行业的经营困境肯定不能单方面的依靠卖方，买方的积极参与，也是解决问题的有效措施。
3.3.1 学会“拼车”
关于出租车合乘，南京早有规定：在征得第一位乘客同意后，其合理历程部分，出租车按每车公里租价的70%向乘客收取。起点和终点是一样的，打车价格平均分配。若起点、终点都不同的情况下，原则上就是合成的部分按照70%计费，不同的部分各自计费。但是这个情况比较复杂，合乘的历程究竟多少在计价器里没有详细的计算方式，不易算清，计费方式有待细化[6]。
3.3.2 学会“约车”
有些的士司机会通过社交圈，例如微博来自己的“约车”即时信息。通过微博，网友可以与司机私信约车。预约客户的车资仍旧按照打表计价。
3.3.3 学会“交车”
在晚班高峰期的时候，常常会遇到司机师傅“交班”而无法乘车，消费者可以陪同师傅交班，再由下个师傅打表计价。
参考文献
[1]胡海平.浅析我国出汽车经营权[Z].运管人家，2006-12-11.
[2]季奇武.出租车经营管理体制的温州模式[J].政策论坛，2004-11.
[3]岳燕.南京出租汽车行业政府规制问题研究[D].南京：南京航天航空大学，2007
[4]江苏省交通运输协会.南京出租车行业概况[R].南京：江苏省交通运输协会，2010.
[5]曾繁华，刘兴茂.中国城市出租车经营权转让问题研究——关于建立出租车新公司化经营体制[J].财经政法资讯，2009-2.
[6]张燕.打车事故多，充满喜与忧[N].东方卫报，2013-5-29.