“省直管县”实现路径分析

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摘要：近年来，我国的浙江、江苏、广东等十多个省将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予县，这种“强县扩权”和“省直管县”之举，直指20世纪80年代兴起继而约定俗成的“市管县”体制，而且目前还有扩大之势。从财政体制过渡到行政体制的省直管县，对城乡统筹、发展县域经济、提高行政绩效均有益处，应是中国地方政府层级改革的前进方向。改革的路径可考虑渐进式分类展开，并通过行政区划的改革配合，用约20年的时间调整到位。

关键词：政府层级；强县扩权；扩权强县；省直管县

中图分类号：F224.3

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0062-02

20世纪90年代以来，我国部分省级政府陆续进行了“强县扩权”的改革探索，最近几年财政体制上的“省直管县”改革也开始启动。从方向上看，中央肯定并鼓励地方政府在这一方面进行的改革探索，并把此项改革上升到国家改革战略布局的层面。国家“十一五”规划中对此问题有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政体制中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二是在推进政府职能转变中强调“优化组织结构，减少行政层级”。从发展的实际来看，改革还有继续扩大和向纵深推进的趋势。但鉴于中央目前还没有具体的政策部署出台，实践探索中也出现了不少新的矛盾和问题。这些问题都需要认真研究探讨。

1　“强县扩权”和“省直管县”改革的现原因

可以说，实行“强县扩权”和“省直管县”改革有着强烈的现实动因。

(1)提升县域经济在国民经济中所处重要地位的需要。县域国土面积超过全国的90％，人口超过全国的70％，GDP超过全国的50％。县域经济的发展程度如何，直接决定我国和谐社会和小康社会建设的进程。以往，由于城市改革和发展的任务极其繁重，县域经济发展的问题还没有真正提到国家战略的层面。随着我国经济的发展，县域经济的发展规模与水平已直接关系到我国工业化、城镇化的实现程度，在构建和谐社会和全面建设小康社会的总体进程中地位越来越重要，如果这个基础不牢，就有可能拖累国家经济发展的速度和质量。

(2)统筹城乡发展和建设社会主义新农村的需要。在城市快速发展的同时，我国广大农村的发展速度却比较缓慢，在城乡居民收入和消费水平、社会事业发展、基础设施和城镇建设面貌、财政支出、金融信贷、投资方面存在着“六个巨大反差”。究竟是什么原因造成农村经济发展缓慢和农民长期贫困呢?有学者认为“是上层建筑已超出了地方经济承载力”(张新光，2005)，笔者认为这个观点是有一定道理的。为了解决城乡差距拉大、“三农”问题严重、县乡财政信贷困难、社会事业落后等问题，近年中央对“三农”工作提出了新的战略部署：一是提出了“重中之重”的基本要求；二是明确了“统筹城乡”的基本方略；三是作出了我国总体上已经到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断；四是制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针；五是确立了建设社会主义新农村的重大历史任务。

(3)改变资源配置方式来推动县域经济发展壮大的需要。近年，与县域经济发展有重大关联的政策导向和创新部署引起广泛关注：“县域经济”的概念已经出现在中央的重要文献中，党的十六大提出壮大县域经济，党的十六届三中全会提出了大力发展县域经济。县域经济大发展的时代已经到来。发展壮大县域经济，需要改变县域经济发展的资源配置方式，其中比较重要的问题是政府层级改革应当逐步提上日程。比较而言，省、市、县、乡四级只能选其一。从历史来看。省是比较稳定的建制，可考虑逐渐完善，不存在减少的问题。“县”作为国家最为稳定的地方行政建制，始终发挥着承上启下的作用，其地位突出且作用越来越重要。目前有两种选择相对比较现实：一是从地级市改革人手；二是从镇乡改革入手。考虑到我国的实际，镇乡处在社会管理的基层，虽然问题较多，但还不能轻言撤销，比较可行的应当是从地级市改革入手。市管县这种体制的发展延续有非常复杂的原因，以往在我国经济发展、政治稳定、社会进步方面也曾起过重要的作用。要改变县域经济发展的资源配置方式，行政管理体制和行政区划就需要有新的突破及统筹安排，在地级市这个中间领域进行改革，具有上下联动的突破效应，有利于发展县域经济的实质性推进。

(4)提高政府服务绩效和探索公共管理创新的需要。公共组织和公共管理体制的创新是世界政府管理的发展大势，西方国家的政治制度我们不必照搬，但属于公共管理层面的改革经验我们也要重视。近些年来，扁平化政府组织结构已成为世界各国行政改革的趋势，公共组织的改革和创新颇有新意，也有较好的实践。

2　强县扩权和省直管县改革中遇到的现实问题

目前我国有504个县(市)进行了强县扩权的改革，占县(市)总数的四分之一，各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省一县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。

从国家行政学院调研组2006年8月对浙江的调查来看，目前改革中也遇到了不少实际问题：一是经济强县社会管理权限和力量明显不足，影响了政府职能的履行。如公务员录用的审批、社会中介机构审批、机动车驾驶证登记和审验、职工伤残等级鉴定、医疗机构设置、自来水及排污费征收、涉外(婚姻、经济案件、刑事案件)等都需要到市或上级办理。二是经济强县发展需要的市场监管服务机构缺乏，编制受限。如海关、商检、金融监管机构等没有编制，已有的工商、税务、环保、质监等的编制也受到限制。三是强县扩权和省直管县改革政策与国家体制和法律、法规不适应，许多权力难以真正下放，有的下放的权力又收回来了，如这项改革与条块的矛盾、与法律、法规的不一致、缺少衔接和细则等。四是经济强县的财权和事权不匹配，基础财政压力日益增大，如存在不少“上面请客，下面埋单”的问题。

从各地的实践反响和新闻媒体的报道来看，一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱；二是省直部门在扩权政策中定位模糊；三是扩权带来的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。

3　现行政体制省直管县的路径和配套改革设想

实践表明，“强县扩权”和财政上的省直管县应当是行政体制上的省直管县的渐进过渡。从实践来看，减少财政层级，通过“省管县”的改革，争取把地方四级财政先扁平化为省、县(市)、乡镇三级，将来(5－10年)有条件的也可以简化为省、市(县)二级。在此基础上，再经过5－10年，完成向行政体制的过渡。总的方向应当是，地级市不再管县(级别可保留)，市和县分治，相互之间不再是上下级关系，统一

由省直管，即省直管县。改革后，市与县的经济合作联系要以市场推动为主，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体。

目前重点从财政上推进省直管县的改革，其类型可能有三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等城市化比较高的副省级城市，可重点加大推进邻县“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改进郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如新疆、、青海、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，选择部分县进行直管试点。三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是区域面积相对小的省份，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。

中央、省级政府应当在各地探索的基础上，合理划分中央和地方的财权和事权，从而设定地方政府的职能。在此基础上加强统筹协调，在适当的时候出台比较稳妥的渐进式改革举措，以保证改革的推进力度。在发展县域经济，解决“三农问题”的政策背景下，县级政府责任重大，为了使县级真正成为一个“完整的政府”，省级政府应把大量的行政审批权限和经济管理权下放到县级行政单位，有些中央和省直管单位也要考虑权力下放到县里，提高公共政策的有效性。这既是目前县级行政单位在经济发展过程中遇到的困难，也是需要尽快统筹解决的问题。

减少政府层级改变市管县体制，实行省直管县，同时还需要行政区划和行政管理体制的配套改革。

一是解决我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大的问题。借鉴我国历史和国外区划的经验，缩小省级政府的管理规模和幅度，合理界定中央与地方的事权关系。合理下放和配置权力，能够减少和避免地方主义的出现，可以发挥中央和地方政府两方面的积极性。笔者以为，可考虑以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应有10－20个左右的省级单位的空间。比较稳妥和可行的是应重点考虑增加新的直辖市，例如，逐步从大连、青岛、南京、武汉、宁波、深圳、广州、西安、乌鲁木齐等城市选择都有一定的理由和基础。

二是调整县级行政区划设置。由于我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。笔者以为，可考虑通过少部分县升为地级市、适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制、创建新市制来减少层级。有学者建议可以改镇为市，从长远来看，这个设想值得重视研究。

三是借鉴国外管理经验，组建跨界的区域性协调机构一都市联盟、城市联盟或相关地方政府联合组织。在省的领导下，调节城乡利益矛盾，自主协商、解决共同的问题。同时也可派出专员，负责省、县之间的上情下达和下情上报等工作。