公众参与城市规划法律制度论文

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城市规划的实践性要求各国依据本国的实际采用不同的制度设计。在研究城市规划公众参与相关问题时，在注重理论研究的同时要进行具体的实证分析。美国和德国分别作为英美法系与大陆法系国家的代表，其关于城市规划的法律制度具有典型性，所以本文以美国和德国为视角，对城市规划中的公众参与法律制度进行研究，以期对中国相关制度的完善提供借鉴。

一、公从参与的内涵鉴定

城市规划作为一种公共决策，公众参与是其应有之义。公众参与直接对应的英文是Publicpartici—pation，由于英文与日文的语言差异，翻译时日文的部分多翻译成了“市民参与”，实际上“公众参与”、“市民参与”两个词的基本涵义是一致的，所以本文统一采用了“公众参与”的表述。关于公众参与，学术界存在着不同的理解，主要有以下几种观点：斯凯夫顿报告认为，公众参与是指公众和政府共同制定政策和议案的行为[I]。参与涉及发表言论及实施行动，只有在公众能够积极参加制定规划的整个过程之时，才会有充分的参与。雪莉•R。阿恩斯坦在《公众参与的阶梯》中认为，公众参与是公众权力的范畴术语，是权力的重新分配，这些权力能够使那些原本没有权力的、当前被从政治和经济进程中排斥的公众拥有权力；是一种战略，借用这种战略，那些没有权力的公众可以参与到信息共享的决策中来，能够被认真地囊括进(社会的)未来[。城市规划学者约翰•弗里德曼在《良好的社会》中指出，公共参与是城市规划里的公众以团体形式出现，参与政府决策过程_3]。尽管所处的研究领域不同，但是学者都从公众和与政府关系角度界定公共参与的。基于本文将研究确定在城市规划领域，而且城市规划作为一种公共行政行为，所以将本文的公众参与限定为行政主体之外的公民个人和组织对城市规划决策过程产生影响的一系列行为的总和。

二、美德两国城市公从参与法律制度比较分析

(一)美国和德国城市规划公众参与法律制度演变从l9世纪中叶，德国城市规划领域人们的关注点逐渐发生改变，开始关注改善已有街道的环境，实现社区的再发展，实现地方经济的再发展等问题。特别是如何发挥当地居民、企业、单位的能力，联合起来加强综合环境改造的想法都备受关注。从19世纪60年代末到70年代，在法兰克福、慕尼黑、西柏林等中心城市，人们对城市再开发及占地的抗议在逐渐扩大，破坏城市环境、引起住房困难等抗议的呼声不断高涨，对城市规划的专家们提出疑问。在此推动下，7O年代中期城市规划的概念发生转变，立法上首次将公众参与意见这项规定以法律形式明确下来。随着公众意识的高涨，各种社会组织在城市规划中发挥越来越重要的作用，公众参与制度逐步完善。美国在20世纪6O年代以后，公众对与切身利益相关的事务呼声越来越高，在价值多元化的社会中，城市规划没有“公共利益”、“特殊利益”。作为社会“精英”的职业规划师将城市规划作为解决城市问题的方法带有局限性。如果职业规划师长期充当“长官意志”代言人，其职业的社会影响将会极为有限。在此条件下，要求对职业规划师重新进行定位，尤其要求规划师面对全体公民而非利益集团。作为职业规划师本身也认识到，只有通过公众参与城市规划，使相关利益群体充分表述自己的意见，实现公众对城市土地资源的分配和城市管理权力的监督，才能实现城市规划的社会公正公平。在职业规划师和公众共同努力下，公众参与规划在美国应运而生。

1．德国城市规划公众参与法律制度的演变注重程序是德国《建设规划法》的显著特点，尤其体现在公众参与上。城市规划公众参与在德国的确立和完善有以下几个阶段_4]：1976年城市规划的基本法——《联邦建设法》的大规模重新修订，将公众参与意见这项规定以法律形式明确下来。1979年《联邦建设法》修订中规定从两个阶段保障公众参与。第一，早期公众参与阶段。已制定规划的市镇村，尽量让公众在早期广泛了解规划的一般目标、其他可能的代替手段、规划能预想到的作用。必须给予公众针对规划草案发言、陈述的机会(第3条1项)。通过早期的公众参与并不能确定规划草案，因此在能够吸收各种要求的可塑性高的阶段，保障公众拥有参与和陈述意见的机会。第二，正式的公众参与阶段。在早期公众参与成果的基础上最终形成市镇村规划草案。这一规划草案必须和理由书同时向公众公示1个月。公众可以针对规划草案发表不同意见，而市镇村对此必须陈述理由(第3条2项)。2004年《联邦建设法》修正案理念上明确“通过程序保障城市规划的客观合理性”，明文规定“公众参与和政府参与有利于对规划相关的事项进行全面收集和适当评价”(第4a条1项)；过去只有针对行政机关(政府)才有义务适时陈述意见，现在这一义务也被引入了公众参与中(第3条2项2段第2附文)。

2．美国城市规划公众参与法律制度的演变在美国规划权的行使方面，地方享有高度的自治权，社区组织发挥重要作用]。在美国，根据美利坚合众国宪法修正第10条，宪法没有赋予联邦政府的权限由州政府保留。警察权(为了公共福利而限制私权的权限)成为城市规划的法律根据也是归属于州地区。因此，郡和市为了行使土地利用规则的权限，州地区有必要制定向郡、市转让警察权的授权。商务部部长胡佛，起草了作为州地区标准法的《标准地域制度授权法(1922年)》。各州也纷纷以此为标准制定了州地域授权法。胡佛部长，还制定了另一部州地区标准法《标准城市规划授权法(1928年)》，该法律制定了规划委员会的设置、基本规划、分划土地规定等相关内容，各州也以此为基准制定了相应的规划授权法。州的规划授权法虽然指示了这类基本规划的制定程序和形式条件，但是其内容是由地方自治体来制定的。所以，基本规划的内容该如何确定，基准并不明示，也不进行审查，具体实际的判断都由地方自治体来决定。美国加利福尼亚州，由于气候温暖自然资源丰富，从20世纪初期开始人口大量迁入，是一个人口急剧增长的州。2000年超过人口排第二位得克萨斯州的2085万人以及第三位纽约州的1898万人，总数达到3387万人成为人口最多的州。位于加利福尼亚州的圣迭戈市人口达到了122万人，居全国第七位。人口骤增的结果往往会带来很多城市规划方面的问题，城市规划专家也辈出。目前，美国规划家协会的成员有3万人左右，其中5000人以上是加利福尼亚州的设计者。加利福尼亚州的具体情况决定了其城市规划具有代表，成为本文研究的重点。美国加利福尼亚州城市规划公众参与法律规定如下：(1)1927—1953年赋予了所有的市、郡制定基本规划和设置规划局的义务。1927年的州规划法以《标准城市规划授权法》的草案为基准，根据规划委员会基本规划制定了州规划法。接着在1929年，对设置有城市规划委员会的市、郡地区赋予了其制定基本规划的义务。而且，在1937年对所有的市、郡地区都赋予了制定基本规划的义务。根据一些州的规划法，地域制度必须与基本规划整合一致。1953年加利福尼亚州的规划法对所有的郡、市制定基本规划都赋予其相应的义务。而且1955年基本规划制定了以土地利用和交通为主要要素的内容。(2)20世纪6O年代开始的环境评价公众参与法律制度的引入。1969年，根据国家环境政策法导人了环境评估，加利福尼亚州也在1970年制定了加利福尼亚州环境品质法。该制度在开发审查方面赋予其情报公开和公众参与的义务。公众通过居民立法、居民投票以及诉讼，给有关土地利用的决定带来了很大的影响。州规划法规定，在选定基本规划的时候，州规划法在州规划委员会的决定之前和市议会决定之前，两次承担听证会的义务。

(二)美国、德国城市规划公众参与法律制度比较分析

1．城市规划参与主体在西方，公众参与贯穿了城市规划的各个层面，其中最有效和广泛开展的还是在基层规划的公众参与。这反映出政府对城市发展总体规划宏观控制的需要，也反映出地区层面规划才是与公众生活环境最贴近、利益关系最直接的领域_l6J。在德国地方，当地居民组织和企业成为参与的主体。通常，居民通过地方事务所或者类似居民组织来参与，此时，负责者或者说是管理者就成为居民的咨询对象，成为政府和当地活动的重要桥梁。在美国，地区的开发与规划方面具体实际的判断都由地方自治体来决定，在美国城市规划过程中，社区组织发挥了主要作用。由于城市规划的法律根据是归属于州地区的，作为州虽然指示了这类基本规划的制定程序和形式条件，但是其内容是由地方自治体来制定的。所以，对基本规划的内容该如何确定，基准并不明示，也不进行审查。

2．规划中公众参与的程序德国《联邦建设法》在两阶段中保障了公众参与，见表1。德国《联邦建设法》2004年修正法案的理由书在多方面强调“通过所规定的程序保障客观合理性”。这样的方向性已经在行政法院的判决中以“适度的程序遵守的意义在于通过满足程序要求，形成符合客观法律宗旨的决定”的形式出现。修正法案更加明确了这一观点，将其作为制度保留下来。具体表现为：第一，城市规划参与过程中环境报告书的引人。城市规划公示时所附理由书中也包括了这一环境审查结果的报告，明确了城市规划中环境保护相关程序。第二，修正法案中明确指出通过程序保障规划客观合法性。明文规定“公众参与和政府参与有利于对规划相关的项目进行全面收集和适当评价”。过去只有针对行政机关(政府)才有义务适时陈述意见，现在这一义务也被引入了公众参与中。针对最后阶段提出的意见，若非作为规划者的市镇村已通过其他渠道了解到的情况，可不予考虑。这一规定意味着政府及公众必须适时提出意见，使衡量资料的调查、收集更加全面化，如此才能保证客观正确的衡量结果。在美国各州也制定了相应的规划授权法，在选定基本规划的时候，依据州的法律，在州规划委员会决定之前和市议会决定之前，赋予公众听证的义务，公众参与成为这个过程的固定构成因素。州规划授权法虽然规定了基本规划的制定的程序和形式条件，但对其内容由地方自治体来决定，除个别要素之外，基本规划的内容该如何确定，基准并不明确也不进行审查，具体判断由地方自治体决定。

3．城市规划公众参与方式(1)美国加利福尼亚州公众参与主要方式。见表2。(2)正式参与方式与非正式参与方式角度区分。德国城市规划公众参与方式见表3。通过公众参与方式的比较可以看出，德国以正一70式参与方式为主，强调法律的强制保障作用，特别是通过程序法来保障公众实体权利的实现；而美国则多采用相对灵活的非正式的公众参与方式，在法律上进行原则性规定，给实际实行者留下较大的自由选择空问。

4．美国和德国城市规划公众参与法律制度比较的评价从实证的角度，对美国、德国城市规划公众参与主体、参与的程序、参与方式的比较发现，德美两国城市规划公众参与法律制度存在共同之处也有各自的特点。(1)公众参与共同性。第一，公众参与具有完善的法律保障。第二，参与方式多样，包括了正式的也有非正式的，如正式方式的程序保障、选举代表，非正式的印发各种手册、举办会议和展览会等，使公众全面、彻底地参与到规划当中。第三，公众参与面广、程度深。从参与主体范围看，公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是公众的普遍参与。从公众参与阶段看，公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的执行阶段。(2)公众参与的差异性。德国城市规划法的特征是依靠程序确保规划实体的正当性，强调法律的强制性，通过程序保障实体正义，实现公众实质性的参与权。而相对美国的城市规划中就显得更具灵活性，地方拥有充分的自治权，充分发挥居民组织的作用，运用灵活多样的参与方式调动了公众参与的积极性，扩大公众参与的范围。(3)公众参与存在的不足。德国城市规划法注重程序，通过程序保障公众参与规划实体的正当性。通过程序对民主正统性的强化有助于促进居民对规划的理解和接受，结果是针对城市规划效果提讼数量减少。同时，由于公众和公共机关的参与，规划质量有可能提高。但这一制度能否妥当地发挥作用存在若干前提。如果前提不具备，就会产生许多问题：第一是程序主体——行政机关的态度。若是在形式上或表面性的执行，那么参与徒具形式化，通过程序保障实体正当性的基本理念难以实现。施行司法审查的可能性变小，行政便有了更大的裁度余地，因此极有可能是行政主导下的城市规划模式的形成。第二是参与程序的充实、活跃化。如果居民对城市规划不关心，对程序参与缺乏欲望，程序就会变得形式化。与此相关，最近，各国城市规划、城市形成的文件中，强调居民的活跃化受到关注。例如，最近德国的社会城市方案指出“通过地区实践可知，确实大多数的市镇村居民有参与权力，但并未被地区普通居民充分利用”，所以增强居民活跃化成为重要课题。普通公众的参与欲望并非停止而需要的则是多样灵活的公众参与方案的提出。不仅要注重自发参与，而且也要直面居民参与活跃化的问题。考虑到居民参与型的城市行政、城市复兴的要求，有必要将以上两方面都考虑在内。自发性和活跃化的必要错，形成了德国居民参与需要解决的现实问题。相对德国城市规划公众参与的法律保障而言，美国城市规划公众参与的法律保障具有较大的灵活性。在法律层面进行原则规定，为具体实施中规定了程序性义务，又提供了自由选择的空间。充分尊重各地方的自治权，社区组织成为公众参与的主要形式，许多非营利性组织成为政府与居民间的桥梁，在公众参与中发挥巨大的作用。运用灵活多样的参与方式保障公众参与，调动了公众参与的积极性，扩大公众参与的范围。但是如果没有权力配给的程序保障，只能是一种形式主义，公众也不能真正影响规划的成果。

三、西方城市规划公从参与与法律制度研究对中国的启示

中国2O08年实施的《城乡规划法》首次在法律层面上确立城乡规划的公众参与制度，公众参与成为城市规划的重要环节。在中国，城市规划参与理论处于传统的物质规划向现代规划理论转型时期。在制度层面，城市规划公众参与法律制度刚刚起步，因而中国城市规划公众参与的范围和深度应是个逐步扩大和增加的过程。

1．开放规划信息保障公民尽早参与参与者对特定利益的认识能力、参与过程的学习能力、根据目标选择手段的行动能力在很大程度上都依赖参与者对信息的拥有和控制。只有保障公众的知情权才能使公众真正参与到规划中来

2．明确城市规划公众参与的程序和方式通过程序保障实体正义，确保规划实体的正当性，实现公众实质性的参与权。借鉴外国的做法采取多种参与方式，除了正式的制度安排外，灵活运用多种非正式方式，增强公众参与的灵活性与可操作性。

3．注重城市社区组织的作用对于矫正行政过程中利益代表的不平衡结构，以及提升分散利益主体的参与能力来说，组织化是参与的基础。鉴于西方社区组织在城市规划公众参与中作为政府与公众之间桥梁的重要作用，结合中国实际强化社区组织在公众参与中的主体地位。

作者：毕琳琳 单位：辽宁大学