社会主义法治环境公共利益

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伴随着改革开放的不断深入与现代化进程的逐步推进，大规模的基础设施工程的建设、大量的市政公用设施项目的建设、频繁的以招商引资为目的的开发性项目建设等等，正在如火如荼地进行中。与之相应地，建设开发用地的需求正呈逐年上升趋势，为满足现实所需，对土地、房屋等不动产权利的征收已日益成为我国社会经济生活的常态。然而，在盲目追求经济效益而忽视社会公平的情形下，与经济繁荣相伴而生的一类严重的社会失范现象——大规模的从农村到城市的“新圈地运动”——愈发凸现出来，并由此引发了一系列矛盾、纠纷乃至冲突流血事件，诸如江苏“铁本事件”、广州小谷围别墅的“大学城”征地纠纷事件、重庆歌乐山下“最牛钉子户”事件、南京被征收人“自焚”事件……。这些案例的背后都共同隐藏一个问题：“公共利益”泛滥成灾，大量的项目建设开发搭乘公共利益的“便车”，征收成为一种频繁而泛化的社会现象。那么，究竟什么是公共利益？如何判定征收之公共利益的存在呢？又如何更好地完善公共利益制度呢？可见实然的公共利益制度存在诸多现实问题的挑战。本文将对“公共利益”的界定进行探讨并对存在的问题提出解决路径。

一、公共利益的内涵

（一）对“公共利益”的不同观点

公共利益是法学、政治学及社会学等学科中使用频率较高的概念之一，其内涵十分丰富。仅从字面意义而言，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，《牛津高级英汉双解词典》中，公共利益是指“公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。

从古至今，人们都没有停止过对“公共利益”的探索。功利主义代表人物边沁认为，个人利益是唯一现实的利益，公共利益只是个人利益的综合；另有学者认为公共利益是一种正义的价值标准，凡是符合正义价值标准的便符合公共利益，而违反这些标准和规范的东西便违反公共利益；博登海默认为公共利益是客观存在的，它是一定范围内不特定多数人的公共利益。个人在行使自身权利时不可超越一定的界限，否则便会损害社会大众的利益。换言之，个人不得对自己的权利进行滥用，这也是“个人本位”在逐渐被“社会本位”所替代的表现。博登海默是从反面对公共利益进行界定，当我们从正面不能解决一个问题时，可以反其道而行。这种思维方式是非常值得我们借鉴的。但是，以上这些观点都没有明确道出公共利益的内涵，都带有一定的片面性和不确定性。其实，公共利益作为一种价值取向，是随着社会价值观的发展而发展的，这也正是我们无法得出其精确统一的内涵的原因。

（二）公共利益的立法模式

通过对历史发展的考察，会明显发现从古代到近代再至现代，从征收制度到征收理论，几乎找寻不到有关公共利益的法律界定。公共利益的这一特性直接导致了它在立法界定上的困难。从现代各国相关的立法例来看，有关公共利益的立法模式大致有三种：一是概括式，即仅在立法中概括规定征收必须基于公共利益的目的，采取这种立法模式的典型诸如美国、加拿大、澳大利亚等国。从我国《物权法》的规定来看，也应该属于概括式，因为我国的法律也只是规定了征收必须是基于公共利益。二是列举式，即详细列举了公共利益的种类，对公共利益划定了一定的范围。这种方式有一定的可操作性，但其不能穷尽公共利益的所有外延因而具有一定的局限性。典型诸如德国、日本等国采取这种立法模式。三是概括列举式，它既对公共利益作出概括性规定，又列举了公共利益的范围，我国台湾地区便是采取这种模式的典型。这种模式看起来比较全面，但仍然没有规定公共利益的内涵。我们可以看出，无论采取哪种立法模式，这些国家或地区的立法均无一例外地放弃了对公共利益内涵的明确界定。

二、应然公共利益制度的探究

如上所述，各国对公共利益都没有做出直接的界定，但我们可以间接地去衡量公共利益，制定一些公共利益的衡量标准。如果某一利益满足这些标准，那么在一般情况下，我们可以把它认定为公共利益，反之，则不为公共利益。这犹如博登海默从反面对公共利益进行界定的思维方式。这些标准与一些抽象的概念相比具有更便利的应用性，因此在解决具体案件时也将会大大提高司法效率。

（一）公共利益审查主体的确认

对于公共利益的审查应当有专门的审查主体，但是应当由哪一个机构或机关来充当审查的主体则直接关系到对公共利益的审查是否中立、公正的问题。笔者认为，应当由法院作为公共利益的审查主体。原因如下：第一，法院作为司法机关具有特定的独立性和中立性，有利于审查中的公正；第二，公共利益的征收决策是由行政机关做出的，如果不由法院认定而由行政机关进行审查，即使审查机关与做出决策的机关不是同一个行政单位，但由于行政利益的一致性，会直接影响到审查的中立性。这无异于同一个人既是裁判又是运动员。如此，审查便形同虚设；第三，由于法院的职能之一是解决纠纷，维护当事人利益。当公共利益发生纠纷时需要解决，相关方的利益需要维护，这与法院的宗旨相符合。因此，法院作为公共利益的审查机关是无可争议的。

（二）公共利益的审查标准

在我们确定了公共利益的审查主体后，需要对审查的标准进行探究，就是要明确公共利益的界定标准。笔者认为，公共利益一般应当具备以下三个要件：

1、公共性要件

历史的发展告诉我们，公共利益先后经历了公用事业到公共事业再到公共物品三个阶段。公共利益自始至终都是以公众的利益为目的的，也可以说公共利益是不特定的多数人的利益，而不能是少数的特定人的利益。“公共性”标准一般是司法机关确定公共利益是否存在的基本标准之一，是判明可否征收之公共利益的前提。

2、实体性要件

法律虽然没有对公共利益的内涵做出具体规定，但这并不意味着公共利益是虚无飘渺和无法把握的。相反，公共利益作为不特定的大多数人的利益是有实体性的，它有具体的载体。公共利益与其载体之间是形式与内容、抽象与具体的关系，是辩证统

一、相互联系的。随着社会的发展，公共利益的形式日益多样化，作为公共利益的载体也日益多元化，它们最初表现为一定的实物载体，诸如电力设备、道路等，后来则既有实物载体也有非实物载体，非实物载体通常是指一些社会福利措施，如学校、医院、社会保障等。实体性要件是司法机关认定公共利益是否存在的另一基本要件。

3、必要性要件

我们所说的公共利益应当是必要的公共利益，也就是说必须是公众必要的、不可或缺的基本的利益。它们通常构成个人或者个体利益据以存续的基石。例如公共治安、公共医疗、公共基础设施等等。因此，国家征收权的启动并非是以一般意义上的公共利益为前提，而是以存在必要的或者重大的公共利益为要件。政府为了必要的公共利益可以动用征收权，但是如果要启动征收权必须满足一定的条件。我们可以将其条件限制大致归纳为两点：其一，被征收的标的物具有唯一性，也就是说要实现公共利益必须对该标的物进行征收，而不能通过对其他的物品进行征收来实现；其二，对物品进行征收必须能够增进公共利益。

（三）采用利益衡量标准，做出利益更优化的行政决策。

利益衡量理论最早产生于德国，在日本也被广泛运用。它是指在具体的个案中，如果两个或以上利益发生冲突时，对各个利益应当从“质”和“量”两方面予以衡量，对于“质高”、“量广”者应予以优先保护。这应当是公共利益审查主体认定“充分的公共利益”的重要标准。利益之间会不可避免地产生冲突，公共利益除了会与私人利益产生冲突外，不同层次的公共利益之间也会有冲突。因而，在存有两种或者两种以上的利益冲突的公益征收个案中，必须引入利益衡量标准。从而通过比较、衡量选择了一个较为优越的利益，即公共利益。

综上所述，公共性要件与实体性要件属于前提性标准，它排除了个人利益，为公共利益划定属于自己的领域；必要性要件进一步明确某一利益是否必须被认定为公共利益；利益衡量标准旨在更进一步明确某公共利益是否应该启动征收权。总之，这四项标准之间相互衔接、相互联系，构成了衡量公共利益的一个系统的标准。

三、公共利益制度的完善

从上述可以得知我们对公共利益无法从实体上进行完善，因为公共利益作为主体对客体的享有，具有很强的价值取向与主观性，我们无法对其做出明确的界定。当然，如前所述我们可以通过制定相关标准对公共利益进行审查判断。同时，我们可以从程序上进一步完善公共利益制度，这样实体的缺陷可以通过程序来弥补，实体的不确定性和不可操作性可以通过程序的确定性与可操作性来补充。充分利用程序理性来规范征收行为，促进公共利益制度的完善。

（一）程序的作用

法学理论告诉我们：法律程序在欧洲五百余年的法治进程中起到重要作用，从普遍意义上讲，法律程序是制度化的基石，是现代法律的特征之一；就中国法传统而言，法律程序是中国法走向形式化进而走向现代化的根本元素之一。如果从法律程序的具体意义来讲，主要表现为：第一，正当的法律程序是权利平等的前提；第二，正当的法律程序是权力制衡的机制；第三，正当的法律程序是解纷效率的保证；第四，正当的法律程序是权利实现的手段；第五，正当的法律程序是法律权威的保障。由此，程序具有超越一般理性的程序理性。法治社会中我们应当注重程序，尤其是在我国这样一个有着“重实体，轻程序”的法制传统的国家。以有关公共利益的征收权行使为例，征收程序的作用不容忽视。首先，征收程序具有防止征收者权力滥用和保护被征收者利益的作用；其次，征收程序可以提高行政征收效率，有利于平衡征收者与被征收者之间的利益。

（二）公共利益制度中程序的完善

我国立法对有关公共利益实现的程序有一些规定，但不能满足现实的需要，存在一些不足之处。例如，现行的土地征收程序便存在许多缺陷：征收前没有合法性审查、对行政机关征收行为缺少监督、对被证者保护力度不够等等。针对这些问题和缺陷，我们应制定一些措施进行完善其程序：

第一，事前合法性审查和意见征集。这是一个前提，也是对以后行为合法性的保证。任何实现公共利益的措施实施之前必须对其合法性、合理性进行审查，如前所述，法院可以作为审查的主体，审查的标准便是公共利益的界定标准。此外，随着互联网的普及应用，网民越来越多。行政也越来越透明化，在采取措施之前，政府可以通过网络征求意见，去倾听民众的心声，从而做出决策。

第二，事中的补偿机制。公共利益的实现过程中应当遵守相关法律法规是无可争议的，但行政机关往往会忽略对行政相对人的补偿。经济学中的理性人假设告诉我们人具有利益趋向性，在实现公共利益时不可使个人的利益受损，不然公共利益便失去其应有之义。以土地征收的补偿为例。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会在法律的规定范围内共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

第三，事后监督。权力不受制约会导致滥用，不仅公共利益的实现过程中需要监督，事后也要监督。应由有关部门对政府的行为进行监督，以保证其公正和公平。

综上所述，公共利益不仅是《物权法》中一项重要的制度，而且在整个法律制度中也十分重要。但其相关理论和制度还不够丰富和完善，我们只有通过实体制度和程序制度的双重完善，才不至使《物权法》中的“公共利益”成为一纸空文，更好地完成对公共利益制度的诠释，发挥公共利益的制度价值。