土地开发整顿与对策建议
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作者：付标 蒋贡原 吴梅 曹希强 贺传阅 单位： 西北农林科技大学资源环境学院 河南省国土资源科学研究院 河南省永城市国土资源局
土地是人类赖以生存和社会发展的物质基础，耕地是农业生产最基本而不可替代的生产资料。然而，随着人口的增长和经济的发展，我国人均耕地面积不断减少，耕地质量日趋降低，这使我国的粮食安全受到了严重威胁。为了缓解耕地资源日益紧张的局面，国土资源部在全国范围内启动了土地开发整理工作，以增加耕地面积，提高耕地质量。近年来，随着资源环境压力的增加与对土地资源合理利用问题探讨的深入，土地开发整理已成为我国新时期土地开发利用的有效途径，而合理的环境影响评价对保证土地开发整理的合理性具有十分重要的作用，是确保经济效益、社会效益和生态环境效益有机结合的重要依据。因此对土地开发整理的环境影响研究也成为深化土地管理的一项新课题，值得总结实践经验，加强理论探讨。
1土地开发整理的内涵
土地作为社会经济生活中重要的生产要素，在千百年来人们的使用过程中，由于生产力水平的影响、土地政策的制约以及土地使用途径的不同，造成了土地的属性有不同程度的变化。如土地数量、质量、利用率、产出率及分布的变化,土地用途及权属关系的变化等。这种变化具有两面性：其一是土地的数量趋于稳定或有所增加（如耕地）；土地质量、产出率、利用率不断提高；土地的用途及其权属关系和类型分布趋于合理，以土地为基础构成的人地关系更加协调。这是有序的土地利用，是正确、科学使用土地的最终目的。其二则相反，表现为土地数量特别是耕地数量不断减少；土地质量日趋退化，土地利用和经营困难，产出率低下；用地缺乏计划性和科学性、土地权属关系不明确，自然景观及生态环境恶化等。这是无序的土地利用，它与人们使用土地的主观愿望相违背，特别是在经济发展水平不高、人口数量多且土地资源相对不足的情况下，对国民经济和社会发展产生的不利影响更加突出。针对这种情况，有必要通过采取相应措施加以调整、理顺，这就是土地开发整理的基本含义。而从本质上讲，土地开发整理就是积极开辟土地来源，根据需要对土地权属关系及土地分布重新调整、理顺，通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，以充分而合理地利用土地、提高土地的产出率和利用率，改善农业生态条件和农村生态环境的行为。第一是对未利用土地的开发利用，包括荒山、荒地、荒滩的开垦。第二是对已利用但利用不合理或不充分以及被破坏或废弃的土地进行重新规划、调整，促进土地资源的合理、充分和有序利用。
2土地开发整理的基本模式
目前，我国各地开展的土地开发整理重点是在农村地区，基本形式有两种：（1）综合整理，即在一定区域内，对田、水、路、林、村等实行综合整治，建筑物搬迁、废弃地复垦、农田建设等，统一规划，同步实施；（2）专项整理，即本着“先易后难，重点突破”的原则，对田、水、路、林、村的某一项或几项进行专项整治，待发展到一定阶段后，逐步向综合整理完善。目前，已形成以下几种整理模式。
2.1“三个集中”式土地整理以上海为代表，通过迁村并点，逐步使农民住宅向中心村和小集镇集中；通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向工业园区集中；通过归弃零散地块，使农田逐步向规模经营集中。
2.2“田、水、路、林、村综合整治”以江苏省苏南地区、浙江省湖州市为代表，结合农田基本建设，对田、水、路、林、村进行综合整治。
2.3山区土地开发整理以山东五莲县、粤东北、粤北山区以及西北一些省市区为代表，以对小流域统一规划、综合整治，提高农业综合生产能力，改善生态环境为主要目的。
2.4村庄土地整理以安徽、河北等地为代表，结合农民住宅建设，开展迁村并点，退宅还耕，通过实施村镇规划以增加耕地面积为目的。
2.5城市土地整理和闲置土地整理以河北邢台等一批城市为代表，结合实施城市规划，通过下达“围城令”，控制城市外延，挖掘城市存量土地潜力，解决城市建设用地，开展城市土地整理。以北海昆山为代表，盘整闲置土地，提高城镇现有土地的利用率，开展闲置土地整理。
2.6矿区土地整理以徐州、淮北、唐山为代表，通过对工矿生产建设形成的废弃土地进行复垦整治，增加农用地或建设用地，改善生态环境。
2.7灾区土地整理以湖南、湖北、江西、黑龙江等于1998年遭受严重洪涝灾害的地区为代表，结合灾后重建，整理水毁农田、兴建水利和移民建镇，移民后旧宅基地退宅还耕。
3土地开发整理的环境影响分析
3.1项目实施对环境的有利影响（1）项目区通过田、水、路、林、村的综合整治，做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，重新建立一个合理的生态系统，创建一个和谐的生态环境。（2）通过工程措施和生物措施的实施，提高项目区土壤的蓄水能力，系统配套的水利设施可减少项目区的地表径流量，增强防洪、排涝、抗旱的能力；通过增施农家肥、绿肥和秸秆过腹还田、压青等土壤改良措施，最大限度地改良土壤结构，增加土壤肥力；通过植树造林、兴建农田林网，改善农田生态环境，提高其生态效益。（3）通过土地开发整理，一方面可增加有效耕地面积，提高耕地质量，缓解人地矛盾；另一方面将使现有农田成为“田成方、路成框、林成网、旱能浇、涝能排”的高标准农田，对促进传统农业向现代农业转变具有重要作用。
3.2规划实施对环境的不利影响（1）土地开发整理和土地利用结构调整对环境的不利影响，主要在工程的实施阶段和短暂的环境恢复调节阶段，其影响为局部和暂时性的，总体是朝好的、有利的方向发展。（2）重点工程和重点项目对环境的影响主要是施工的影响。施工过程中会产生废水、废气、废油、扬尘、弃渣、噪音、生活垃圾和污染等会对当地环境、人群健康产生一些不利影响，以上这些影响程度比较轻微，多为局部性和暂时性，可以通过加强施工管理得到减免，并会随施工活动的结束而消失。（3）滩涂开发面临的最大生态环境风险是若开发利用不当，会破坏当地的生态平衡。若过度开发为耕地，干旱时可能引起风沙和扬尘，影响环境质量，并威胁周边农田。这些影响可以通过实施林果、农林间作、营造防护林带等综合治理措施加以克制。这样的开发不仅不会造成生态环境恶化，还能有效改善开发区及周边地带的生态环境。
3.3综合评价结论土地开发整理规划方案对环境的影响利大于弊，不利影响可以采取适当措施加以减免，规划实施的环境效益和社会效益显著。在开发整理过程中，通过扬长避短、趋利避害，可最大限度地减少对环境的不利影响，使农田生态环境和人们的生活环境得到较大改善。
国内外土地开发整理的实践表明，土地开发整理项目大都是对当地环境产生改善和促进的有利影响。但由于受整理目标定位等因素的制约，实践中也存在着诸如对土地开发整理强度、耕地质量提高、景观生态设计不够重视、环境建设不力等问题，致使农村生态环境建设未能随土地开发整理同步增强，影响着农村乃至农业生产的可持续发展。因此，对拟建项目所要造成影响的范围、程度进行测和评价，并根据自然、社会及经济条件，运用生态学原理，提出合理利用方案，确定相应的补救措施是十分有必要的。为了改善农村生态环境，不断促进农村与农业的可持续发展，未来土地开发整理工作还应做好下述几个方面的工作。
4.1对未利用土地的开发整理要适度未利用土地作为后备土地资源，对其进行开发整理，是增加耕地弥补建设占用耕地的一项有效措施。从生态学的角度来看，土地开发就是要打破原有的生态平衡，从而建立新的平衡。对于未利用土地的原始开发，还是一个由自然生态系统向人工生态系统转变的过程。从目前来看，人们对土地生态系统中的大部分因子无能为力，对个别因子（如土壤、植被）等也只能有一定程度的改造。因此，如果土地开发整理违背了这个规律，选择对无力改造的因子进行改造，就可能造成原有土地生态系统恶化，从而导致农村整体生态环境的破坏。所以，进行未利用土地的开发整理，必须遵循一定的生态规律，在适度的前提下有序进行，也就是说要保证生态环境不因土地开发而恶化，土地能保持持续生产能力。
4.2在提高耕地数量的同时，更注重耕地质量的提高农村土地开发整理不能仅仅局限于短期的、单纯的地块合并、调整和改造，不能仅仅追求耕地数量的增加，还要注意耕地质量的总体提高，使整个土地生态系统向优化方向发展，从而改善农村的生态环境。中低产田在我国耕地资源中占了很大比重，而中低产田相对土地生产能力和抵御自然灾害的能力较差，为了获得较高的产出，大量的化肥农药等化学产品被用到中低产田的农业生产中，这在暂时提高土地产出的同时，却从长期上破坏了土地生产力，也带来了农村水体和土壤的污染。因此，以中低产田改造为重点的耕地质量提高，应该成为农村土地开发整理的重要内容之一。通过改善自然条件、改土培肥、改善水利设施，提高农业生产条件和增加资金投入等措施，加大对耕地的质量改造，这必然产生很大的生态效益，也带来农村生态环境的改善。
4.3重视景观生态学理论的应用在村庄治理中，不能满足于短期、单纯的地块复垦、合并和调整，还须依据景观生态学的有关理论进行综合规划设计，保护农村的自然生态景观，促进生态平衡。当前，我国一些经济较为发达的地区在进行土地复垦时，存在一种误区，即过分追求高品位的设计，在田间大量铺筑水泥混凝土路面和沟渠，在村庄内部大修道路等基础设施。过分使用水泥混凝土不仅增加了土地复垦的投资，也是对生态平衡的破坏，不利于农村生态环境的建设与保护。农民由于缺乏生态保护观念，为了减少维护渠道与田间除草等劳力的付出，往往要求农田灌溉及排水渠道全部是混凝土设施。因此，政府部门在进行农地整理工作中，一方面要引导农民认识到生态保护的重要性，克服过分的高品位追求；另一方面要进行反复的论证，在尽量为农民生产、生活提供方便的前提下，减少对天然绿地的破坏。
4.4要防危害，尽量维持和保护现有的有价值的人文景观和自然景观自然因素是制约土地资源可持续利用的主导因子，人类的生存利益最终要与土地的生态功能相联系才具有现实意义。人们过去为了满足粮食需要，不顾生态环境的特点，大肆毁林、毁草，进行开荒种田，结果造成水土流失日益严重，土地荒漠化速度加快。因此，我们在土地开发整理中，有义务防和减少甚至停止各种对人和环境的危害，始终维护自然和人文景观资源的功能和生物的多样性，以免造成无法逆转的后果，否则土地开发整理对人和自然都是不合情理的。要充分认识到自然景观和人文景观的美学价值和生态功能，把生物多样性保护体现到土地开发整理中。合理安排各种景观，促进生态环境的改善。
4.5加强土地开发整理专项规划编制的科学性土地开发整理专项规划作为指导土地开发整理工作开展的指令性文件，其编制的合理程度直接影响到这项工作开展的效益大小，也在很大程度上体现出国家对生态环境建设的重视程度。当前，一些地方在编制土地开发整理专项规划时，缺少对实地的调查和生态保护的意识，缺乏公众的广泛参与，而是关起门来完成各种设计工作，这是极不负责任的表现，编制出来的专项规划也不可能科学、合理，甚至会与当地的实际情况不符。因此，应当把生态环境建设纳入土地开发整理专项规划编制中，加强实地调查，并引导群众广泛参与。这一方面可以提高规划编制的科学合理和公众参与性，另一方面也能使群众对于规划编制所体现的生态保护有更全面的认识，从而保证土地开发整理真正起到改善和促进生态环境建设的目的。