由灾害引起的民诉问题

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一、管辖与立案

( 一) 管辖

对于宣告失踪、宣告死亡案件，人民法院要依法积极受理，以便尽快明确身份关系和财产关系。我国民事诉讼法对宣告失踪和宣告死亡案件的管辖问题规定得很明确，根据民事诉讼法第 166 条、第 167 条规定，这类案件只能由“下落不明人住所地基层人民法院”管辖。由于地震灾区的基层法院受到严重破坏，不能行使管辖权，但人民法院不能因此而拒绝裁判，人民法院应当对此不稳定的社会关系予以规范，避免发生其他社会纠纷。在这种情况下，上级人民法院可以依照民事诉讼法第 37条第 1 款的规定指定其他基层人民法院管辖。对于投亲靠友、异地安置的案件管辖问题，司法解释规定: “灾区群众安置地与原住所地、经常居住地不在同一行政区域的，对于异地安置以后发生的诉讼，可以将安置地视为当事人的居住地依法确定管辖。”［1］

( 二) 立案

司法为民是人民法院的本质属性和核心价值。对于因地震而引发的纠纷或在地震期间发生的纠纷，人民法院应当及时受理，以维护当事人的合法权益。对此，最高法院发出通知指出: “在灾后重建期间，对于当事人到人民法院的案件，符合立案条件的，尤其是宣告失踪、宣告死亡以及对灾区输出农民工追讨劳动报酬等纠纷，应当及时立案，切实保障当事人诉权的实现。”［2］“对于涉及灾区群众人身、财产关系的婚姻家庭、继承、宣告死亡、宣告失踪等案件，人民法院要依法积极受理，尽快解决因地震造成相关人身和财产权利义务关系变化而带来的问题。”［1］同时，案件受理后要加强对灾民涉灾民事案件的诉讼指导和法律释明，注重对当事人进行诉讼风险提示。对不属于或不宜由人民法院处理的纠纷，要积极认真地做好群众思想疏导工作，引导当事人选择其他有效途径和方式解决争议。

对于司法是否应当过早介入民事纠纷，学界有两种不同的观点。其一，司法不宜过早介入地震民事纠纷，这主要是针对公民因地震期间建筑物倒塌能否向人民法院提起损害赔偿诉讼。有学者指出:“建筑物损害赔偿原则上不要进入法院。如果通过诉讼程序解决，会有大量的诉讼。这些诉讼的解决都是极其困难的，核心问题就在于责任追究的原因上面。”“现在如果匆忙地进入实体救济，时机还不成熟。地震引起的巨大的法律后果是法院审判职能承受不起的。一旦向法院，所有社会矛盾的焦点会转向法院，法院根本无法承受这种压力。”“日本没有因地震引起民事赔偿纠纷诉讼的案例，我国也应通过建立特殊的商业保险或者社会保险机制来解决此类问题。”［3］其二，人民法院应当积极应对地震民事纠纷，以充分发挥民事审判职能。有学者指出: “第一，国难当头，法院和法官应当充分发挥审判职能。第二，地震引发民事纠纷不可避免，必须依法解决，法院不能推脱自己的司法责任。第三，民事纠纷的发生不以法院和法官的意志为转移。”［4］

对于司法是否应当过早介入民事纠纷，笔者认为，根本不存在是否过早介入的问题。对此，必须从司法权的本质属性以及诉权与审判权的关系进行分析。众所周知，在诉讼程序的启动上，司法权具有不告不理的特质，司法权的本质属性是判断权，这和行政权具有本质的区别。托克维尔指出:“从性质上来说，司法权自身不是主动的。要使它行动，就得推动它。向它告发一个犯罪案件，它就惩罚犯罪的人; 请它纠正一个非法行为，它就加以纠正; 让它审查一项法案，它就予以解释。但是，它不能自己去追捕罪犯，调查非法行为和纠察事实。”［5］司法的消极性体现了当事人的程序主体地位和意志自由，是诉权对审判权制衡的重要体现。地震发生后，行政机关有义务积极参加抗震救灾，但法院却不能主动去寻找案件。当事人一旦提讼，只要符合的条件程序，法院就应当受理。不能以事实难以查清，责任不好确定为由拒绝诉讼。法院要保障当事人诉权的行使，为诉权的行使创造条件。司法为民的宗旨应当惠及所有参加诉讼或潜在诉讼的国民。诉讼的目的就是定纷止争，对符合立案条件的案件法院不予受理，当事人在司法最终解决方式面前可能受到再一次的伤害，这样可能导致纠纷的扩大化，不符合建设和谐社会的宗旨。将矛盾和纠纷置于特定的诉讼空间，让当事人充分地行使自己的权利，通过程序化的制度设置，将尖锐的矛盾转化为技术安排，通过正当的程序来消弭纠纷，这正是诉讼的本质属性所在。

“不告不理”体现了司法在启动方式上的消极性，另外，司法的消极性还包含实质上的消极性，即“理在告内”。法院的裁判不能超出当事人的诉讼请求，诉讼中的事实和证据由当事人提出，法院不能依职权进行探知。形式上的“不告不理”和实质上的“理在告内”构成了司法消极性内涵的统一。司法的消极性体现了当事人的程序主体地位和意志自由，是民事诉讼辩论原则和处分原则的基本要求，是诉权对审判权制衡的重要体现。司法的消极性有助于增强当事人对裁判的信任度，使法院的裁判建立在正当程序的基础上，增强裁判的权威性和终局性。但并不是说法院在整个诉讼程序进行中都是被动的，例如，诉讼程序控制权、认定案件事实和适用法律权、释明权都是民事审判权能动性的具体内容。①

二、期间与送达

( 一) 期间

地震是人类目前还无法抗拒的自然灾害，显然属于不可抗力的范围。②地震对于诉讼期限的影响主要体现在诉讼时效的中止上。《民法通则》第139 条规定: “在诉讼时效期间的最后 6 个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算。”《民事诉讼法》第 76 条规定: “当事人因不可抗拒的事由或者其他正当理由耽误期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请顺延期限，是否准许，由人民法院决定。”问题的关键是，如何理解中止时效的“原因消除之日”或“障碍消除后”，这直接影响诉讼期间的计算。地震几乎是瞬间发生的，但因地震造成的通讯、交通中断和各种公共设施的瘫痪则是处于持续过程中的。那么，具体哪一天为中止时效的原因消除之日? 鉴于地震灾害的严重性，笔者认为，应当从总体上考虑某地区地震的影响范围及持续时间，地震灾区内多数民众已经恢复正常的生产和生活秩序，以便当事人能够无障碍地进行被地震中断的相关诉讼行为。具体时间应当由当地政府予以公布，因为当地政府处在抗震救灾的前线，最了解地震对该区造成的影响。对此，司法解释明确规定:“在确定中止时效的原因消除时可以考虑以下因素: 1． 人民法院恢复正常工作的情况; 2． 当地恢复重建进展的情况; 3． 失踪当事人重新出现、财产代管人经依法确定、被有关部门确定死亡或被人民法院宣告死亡，明确继承人的情况; 4． 作为法人或其他组织的当事人恢复经营能力或者已经确立权利义务承受人的情况。”［6］

( 二) 送达

地震导致灾民住宅、房屋不同程度毁损，群众失散，大量人员失踪。一些法人或组织因企业毁损，其负责人或指定接受人身份无法核实，送达人员无法进行身份验证。这都给送达工作带来现实的难题。

1． 直接送达难以实现。送达人员根本无法联系灾区当事人，更无法确定其生死状况，送达人员也就无法根据诉状文本中留下的受送达人的住址、工作单位等详细地址开展送达工作，送达工作只能就此搁置。同时，地震使不具有血缘关系的人临时居住在一起，而即便同住的受送达人的成年家属，由于居住的复杂性以及抗震救灾、重建等现实问题的紧迫性，给成年家属身份确认带来了难度，导致直接送达工作困难。

2． 特殊时期的公告送达不利于灾区当事人诉权的保护。公告送达的目的在于使受送达人参加诉讼，及时行使诉讼权利。公告送达一旦期限届满，就能使受送达人形成诉讼上的权利义务关系。

从程序保障的角度看，在采用常规的送达方式难以送达的情况下，不得已以公告送达的方式拟制通知受送达人，往往被视为是法院在法律上对保障参加机会做出的一种妥协。但是面对地震灾害这样一种不可抗力的事件，由于大量人员流离失所、生死不明，加之余震不断、自然灾害威胁、交通不畅、通讯频繁中断等因素，灾区当事人不可能依据现有立法规定的公告方式获悉其参诉事实，也就无法参与诉讼。［7］针对这种情形，可以成立专门送达组，负责灾区送达工作。由于灾区安置点相对集中，人员多且居住密集，在送达时，可成立专门送达组，负责与各受灾乡镇、居民安置点的联系、沟通和协调，对各安置点的具体情况作深入了解。灵活适用留置送达。在基层组织等不能作为见证人的特殊时期，适当将有民事行为能力且无利害关系的共同居住人纳入见证人的范围，将有效地解决无见证人无法开展留置送达的问题，有利于提高灾区案件的送达效率。 “利用现代技术进行拍摄取证，客观准确地记录下送达的全过程，并由送达人员在说明情况后，在送达回证上签字，作为已有效送达的凭证。另外，可采取‘随时随地送达’，即在任何时间，任何地点，只要法院送达人员发现被送达人，便可向其送达法律文书; 被送达人拒收的，可现场留置送达，皆为有效送达。”［8］拓宽公告送达载体，特殊时期的公告应突破报纸、法院公告栏张贴公告等形式，应使用电视、广播、网络等类似拥有巨大接收群体的各种媒体纳入公告的载体。

三、审判与执行

( 一) 审判

1． 审判的总原则。在地震期间，人民法院审理民事纠纷应当加强诉讼指挥权，强化对当事人的释明义务，快速结案。当事人提出证据保全申请的，有关法院要依法采取保全措施。对于因地震毁损和灭失相关证据，带来当事人举证困难的，可以放宽举证期限，并加强依职权调查取证。主动推出便民利民措施，为灾区当事人诉讼提供便利。

2． 公民下落不明。公民下落不明，只有经过法定的特别程序才能认定失踪或死亡。对此，我国《民事诉讼法》专门规定了宣告失踪和宣告死亡的程序，必须严格依法处理。地震后失踪人员的婚姻关系继续受法律保护，这是为了保护失踪人员的权利，也是为了维护婚姻家庭和社会秩序稳定。在实践中，存在着部分失踪人员家属出于种种考虑不愿意申请宣告失踪或死亡①，这不利于维护利害关系人的合法权益，有时还会给国家、集体的资源造成浪费。因而，有必要对申请宣告失踪、死亡的主体范围做一调整，打破只有配偶一人享有优先权的立法局面，如特定情形下的检察机关可作为死亡宣告的申请人。

3． 审理中一方当事人死亡。地震造成正在审理中案件的一方或者双方当事人死亡的，如果有财产继承人或者管理人，应当告知财产继承人或者财产管理人参与诉讼。在等待财产继承人或者管理人决定是否参与诉讼期间，可以中止程序。如果原当事人有诉讼人的，为了保持诉讼的延续性，诉讼也可以继续进行。

4． 关于无主财产的认定。无主财产，简言之，就是不属于任何人的财产。地震后必然涉及大量暂时的无人认领或所有人死亡、失踪的财产。无主财产主要包括: 等待继承的财产( 如房屋等) ; 拾得的遗失物、埋藏物、隐藏物; 存款、股票以及其他利益所得。我国的《民法通则》、《物权法》和《民事诉讼法》都各自从不同的角度对此进行了相关的规定。我国《民法通则》规定，对于失踪人的财产，由他的配偶、父母、成年子女或者关系密切的其他亲属、朋友代管。代管有争议的，没有以上规定的人或者以上规定的人无能力代管的，则由人民法院指定的人代管。《物权法》规定了拾得人拾得遗失物的归还和公告认领程序。拾得遗失物，应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取，或者送交公安等有关部门。有关部门收到遗失物，知道权利人的，应当及时通知其领取; 不知道的，应当及时招领公告。拾得人在遗失物送交有关部门前，有关部门在遗失物被领取前，应当妥善保管遗失物。遗失物自招领公告之日起六个月内无人认领的，归国家所有。拾得漂流物、发现埋藏物或者隐藏物的，参照拾得遗失物的有关规定。

我国《民事诉讼法》对无主财产的认定程序进行了规范。申请认定财产无主，由公民、法人或者其他组织向财产所在地基层人民法院提出。法院受理申请后，经审查核实，应当发出财产认领公告。公告满一年无人认领的，判决认定财产无主，收归国家或者集体所有。对此，笔者有两点疑惑: 其一，公民能否作为申请无主财产的法定主体? 法国民事诉讼有一句名言，“无利益者即无诉权”。虽然这是针对诉讼案件而言的，但是笔者认为这同样适用于特别程序的案件。从无主财产的最终归属角度看，无主财产归于集体或国家，公民可能缺乏利益的驱动机制去启动宣告无主财产的程序。一般而言，公民对自己的行为选择都是建立在理性分析基础上而实施的，特别程序依然要消耗公民的时间成本和经济成本。其二，无主财产是否都归于国家或集体? 无主财产的认定需经过严格的认定程序，首先国家或集体要提出申请，然后要经过一年的公告期，最后才认定财产无主。正如第一点所言，公民的行为是理性的，那么同理可证，国家或集体组织的行为同样是理性选择的结果。国家或集体不会针对某一价值较小的无主物申请认定无主财产。依逻辑演绎的结果是: 某些暂时性无主财产可能成为永久性无主财产，无主财产并非全部归国家或集体所有。

( 二) 执行

人民法院在执行工作中，应当慎用强制执行措施。特别是对明确专用于抗震救灾的资金和物资，一律不得采取查封、扣押、冻结、划拨等财产保全措施和强制执行措施。申请执行人为非灾区企业或者公民，被执行人为灾区企业或者公民，财产无法确定或者确无财产可供执行的，应当中止执行; 被执行人遭受灾害后有财产可供执行的，执行机构应尽力促成和解结案; 申请执行人要求继续执行，但执行该财产将严重影响恢复重建工作顺利进行的，可以中止执行。中止执行的情形消失后，应当及时恢复执行。灾区受灾企业或者公民申请强制执行，被执行人为非灾区企业或者公民的，人民法院应当加大执行力度，依法及时执行，以利于灾区企业和公民更好地恢复生产，重建家园。