关于建立未成年人国家监护机制的法律思考
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[摘要]社会的迅速发展和婚姻家庭观念的转变，使我国以家庭监护为主的未成年人监护制度已经无法适应现实的需求。要从建立未成年人监护督促机制、未成年人国家代位监护机制来完善国家监护制度，以弥补家庭监护的不足。
[关键词]未成年人保护；监护监督；国家监护
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）01-131-02
一、对我国现行未成年人监护制度的反思
未成年人保护制度是一种对未成年人的监督保护制度，是一项重要的民事法律制度，关系着家庭关系的稳定和社会的发展。而我国现有的监护制度是以家庭监护为中心，其内容过于原则、粗略，操作性不强，已经越来越不适应复杂的社会现状，不能对处于弱势的未成年人起到有效的保护作用。
监护制度是保障未成年人健康成长的基石，既然如此，确保每个未成年人都有合格的监护人，无疑是实现这一目标的前提。确保儿童的监护人的合格称职，是监护制度必须实现的最基本目标。“因为监护人的伦理，法律素质并未极大提高，恶意分割被监护人权益及不履行监护职责的行为屡有发生，倘若没有监督机制，监护秩序难以稳定，被监护人的利益难以维持。”而在我国，恰恰就没有设立专门的监护监督机构和监护监督人。我国现行《未成年人保护法》第五十三条规定：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。”也就是说，根据法律，如果父母不能或拒绝承担做父母的责任，那么，法院可以依法撤销他们的监护人资格，另外指定有能力承担监护人义务的人和组织去照管孩子。但在实际操作中，却不明确谁有资格提出此类诉讼，撤销监护资格的前提条件模糊不清，撤销监护人资格后未成年人无处安置，使撤销监护人资格在实践中根本无法操作。对不履行监护职责的监护人，没有一个明确的行政执法主体行使监护监督职责。国家既然缺位，法律所列的其他各级组织、各色机构就更是鲜有作为了。因为大家都明白，不作为得不到惩罚，作为却可能招来麻烦。行政执法主体缺位，国家本该承担的监护监督职责实际上落空。在家庭和国家、当事人和司法主体之间，政府行政部门是重要的中间环节，是国家监护职责的直接行使者，也是监护人和家庭监护行为的监督者，更是未成年人利益和社会利益的维护者。没有行政职责介入的监护，意味着没有形成对监护事务的有效管理，没有在真正意义上将监护纳入社会公益范畴，而是置放在家庭自治和司法消极干预的较低水平。行政执法主体的空缺，导致无法发挥公权力积极干预的救济功能和约束、监督监护人的行为，使得一些未成年人长期遭受家庭虐待，很多未成年人因此早年辍学、沿街乞讨或者表演杂耍，甚至被黑恶势力所控制参与各种犯罪。
显然，我国现行的未成年人监护制度已经滞后，对于未成年人合法权益的保护有许多不利，在对未成年人权益保护上，国家的公权力角色基本缺位，国家没有担负起应尽的职责。
所以，建立我国的未成年人国家监护制度已经刻不容缓。此项制度应包括以下两层含义：第一层含义是未成年人监护督促机制，对未成年人的家庭监护进行检查督促，使家庭个体监护达到适当和充分、保持必要的质量。第二层含义是未成年人国家代位监护机制，对法定情况下的未成年人实施国家代位监护，由国家选任第三人或有资格的机构对未成年人进行有效监护。
二、未成年人国家监护制度的主要内容
（一）建立未成年人的监护督促机制
监护监督是对监护人合理行使监护职责的保证，有利于实现对儿童权益的保护。现今监护监督作为一种制度文明，在各国立法上都有体现。而结合我国的实际情况而言，可以考虑建立一支专门负责对未成年人监护监督事务的行政执法队伍，赋予其负责未成年人监护问题的管理、监督、执行的公共职责和权力，形成统一的从上到下的有效社会控管力量和政府公权力服务体系。笔者认为应建立起职业化、专业化的青少年保护队伍，并赋予其实权，形成一套完整的机构体系，代表国家承担监护监督的实体职责，对于未成年人的监护进行动态监督。在香港，对于一些“问题家庭”，会有社工对家中的孩子进行长期跟踪观察，如果发现父母严重不胜任，会有相关部门和专业人士介入，进行评估，进行监护权的转移，将孩子暂时或长期寄养到别的正常家庭。我们的青少年保护机构可以借鉴这种做法，派专职监督人员（即专职社工）负责对辖区内的未成年人的监护状况进行监察督促；在为未成年人重新选择监护人时，具有建议权和相应的调查权。以基层的青少年保护机构为核心，建立起未成年人监护状况的信息反馈机制。当未成年人的监护状况出现问题，甚至对未成年人的成长构成威胁时，青少年保护机构有权进行调查，根据调查结论向未成年人的监护人提出督促建议，促使监护人改善对未成年人的监护，监护人如果不听从建议的，青少年保护机构可以在未成年人成长记录上对监护人作不良记载。这个记录可以作为剥夺其监护资格、交由他人寄养甚或实行国家代位监护的依据之一，并有权对监护人处以一定数额的罚款；当未成年人的监护人出现严重违法犯罪、长期吸毒、有赌博恶习且不悔改或者有恶性疾病，青少年保护机构作为监护督促机构应采取必要措施，如无法纠正，则应该向主管部门提出对未成年人实行国家代位监护的建议。
（二）建立未成年人国家代位监护机制
1.需要明确在什么情况下发生国家代位监护。笔者认为，国家代位监护的发生，应该是监护人客观上无法为未成年人提供健康成长所需要的最一般的条件时。下列情况应实行未成年人国家代位监护：监护人对被监护人进行虐待、打骂体罚或其他人身侵害，造成身体伤害或影响身心健康的；监护人剥夺被监护人受教育权利，造成辍学的；监护人遗弃被监护人，使其脱离监护的；监护人侵犯被监护人财产权益，造成财产损失的；监护人死亡或丧失监护、抚养能力，不能保证未成年人权利实现的；监护人失踪、被限制人身自由，无法履行监护责任的；监护人具有吸毒、赌博、、偷盗等违法犯罪行为或不良嗜好，危害被监护人健康成长的。
在强调国家代位监护的同时，我们也应该看到家庭监护模式是自人类个体家庭产生以来承担未成年人抚养、教育和监护职责的普遍性历史形态，也仍然是现今社会中的常态模式，这种模式在未成年人成长中自有其情感基础、心理基础、利益基础和功能基础，也有其伦理道德的内在强制，法律应对其给予充分的尊重和信赖。因此，只有是在父母或者其他监护人确实不能尽到职责或滥用权利时，国家才能予以干涉和补救，这就需要以上述的青少年保护机构详尽的调查为基础来加以判断。同时，法律上也可以规定监护资格的中止程序作为过渡性制度。给父母和孩子一定的期限以观后效，并规定如果在中止期限届满后，父母屡教不改仍然加害未成年人、给未成年人造成重大伤害的或者是对于有证据证明父母对其子女造成严重伤害并且情节极其恶劣的就可以立即撤销其监护资格。对确实无法正常履行监护责任的父母，强制剥夺其对未成年人的亲权。这样，既填补了法律规定的漏洞，又消除了父母不当履行监护责任却又不肯放弃孩子，致使未成年人无法被人收养导致权益无法有效保护的情形。
2.明确未成年人国家代位监护制度的运作模式
国家担任未成年人的监护人可以有多种实现形式：
（1）可以国家直接设立儿童福利机构承担监护职责，负责未成年人的饮食起居、教养教育，儿童福利院和少年儿童保护教育中心应属此类机构。由于未成年人的监护相关事宜关乎教育、户籍、卫生甚至是金融机构等各个机关之间的运作，因此如果国家直接承担起对未成年人的监护职责，那么民政部门的系统中就应设置“青少年事务局”这样的正式机构，通过将未成年人监护的相关事宜，诸如抚养、教育、医疗乃至于合法权益受到侵害如何救济等责任用法律法规的形式归结到具体的行政部门，使得相关的责任明晰化，未成年人的权益保护才会真正得到落实。
（2）可以委托具有监护能力并愿意承担监护职责的社会成员进行监护，民政和其他部门对其监护行为进行监督检查，并承担相关监护费用、给付一定监护报酬。这方面，我们可以多参考国外的做法。在国外，未成年人利益最大化的理念不仅反映在法律规定中，更体现在社会对未成年人的关爱和保护方面。通过关注困境中的儿童，强化社会监督，及时提供救助，使未成年儿童始终处于照顾与保护之下，最大限度地保护未成年人的利益，促进其健康发展。发达国家普遍设有完善的社会援助制度。德国的青少年局和社区福利服务中心，对处于“问题家庭”中的儿童提供专业寄养和日托服务，政府则对处于贫困家庭中的儿童提供帮助。英国则针对困难儿童，提供补助和教育培训，并规定在父母死亡或丧失行为能力时，其子女的监护人可向社会保障部门申请津贴。美国的儿童在遭受忽视、虐待或遗弃时，儿童保护部门和警察可将其安置在特定家庭或机构抚育监护，对无法回归原家庭的儿童，则由法官进行收养安置。
在中国，我们迫切需要建立更有效的社会干预机制，综合政府、社区、专业NGO、志愿家庭、孩子亲属的力量，给这些孩子以庇护。在目前状况下，应该对我国法律体系中有关未成年人监护的内容进行一次彻底清理，借鉴西方国家已有的经验，对未成年人监护问题的操作流程、条件作出系统、具体、详细的规定，真正具有现实的操作性，并且作为对未成年人合法权益保障诉求的回应，政府应逐年加大未成年人监护经费的专项投入，并交由未成年人监护专门政府机构有计划地统一使用。这样才能真正建立起以家庭监护为常态和国家监护为补充的未成年人监护制度，为青少年的健康成长提供完备的制度设计，从而真正保护广大未成年人的合法权益，尽到国家应尽的监护责任。孩子是父母的，更是国家的，一个国家，绝不能再容忍自己的最弱小者，那样悲惨地活着、死去。