对地方政府债务风险问题防范的探索
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摘要:近年来我国地方政府债务呈现上升、积累和扩大的趋势,庞大的地方政府债务已成为影响经济社会稳定和发展的重要因素,财政支出增加,财政债务风险陡然增加,这种现实引起社会各方关注和高度重视,本文就防范地方政府性债务进行分析。
关键词:政府债务;主体;偿还机制
地方政府债务是指地方政府作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉,影响到地方投资发展的软环境,如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险,达到既促进经济社会可持续发展,有确保财政经济平稳运行,是实行政府性债务科学管理的更本目的。
一、要增强风险意识,根据政府财力适度举债
政府及相关部门、单位要树立一定的风险意识和忧患意识,始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识。要充分认识到政府举债必须与地方经济发展和可用财力增量情况相适应,根据地方经济社会发展状况、财政收支形势和现有政府性债务规模,科学合理制定政府举债的中长期规划。在保证偿债负担均衡的情况下,规划未来的债务期限和结构,对于不同的政府性债务的风险程度,做出合理的未来债务资金的使用方向,然后采取与之相适应的举债限制措施,防止重借轻还和只追求贷款数量、忽视项目质量的倾向,用以保障债务资金的使用效果和偿还能力。
二、理顺管理体制,明确主体严格审批制度
各级政府要切实加强政府性债务的归口管理,进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位,严禁政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任,尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。作为政府性债务的主管机关,财政部门要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任,充分发挥职能作用,按照公共财政的要求,严格界定举债的范围,各级政府要成立政府性债务审批管理领导小组,要负责对本级政府的举借债务进行严格审批并密切监督政府性债务的使用的偿还情况。财政部门要做到整合融资平台,盘活国有资产,集中管理,避免各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任,导致政府性债务的风险程度加深。严格基本建设程序,规范投资管理行为,尤其要杜绝将政府性债务资金投向经营性和竞争性领域,实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管。要以防范和化解财政风险为重点,从落实偿债资金入手,结合预算编制改革,逐步把政府性债务纳入预算管理,建立起一套科学有效的政府性债务管理机制,以预算约束举债和偿债能力,实现财政的可持续发展。
三、落实债务责任,完善政府债务管理制度
要建立政府性管理办法,用制度明确政府举债的范围、原则、程序、条件等,建立完善责、权、利相结合的借、用、还相统一的政府性债务管理机制,切实优化并落实偿债方案,在确定举债计划的同时,必须一并制定偿债计划,明确偿债的资金来源。对以收费等经营性收入作为偿债来源的,要对预期的收入进行认真的测算评估,确保偿债资金来源可靠,避免收入计划落空,影响债务偿还。现实中不少举债单位为了举债计划容易通过,借到更多的钱,往往高估举借项目的收入,与项目投入营运后的实际收入差距很大,造成偿债困难,这种情况必须改变;对需要财政安排资金作为偿债资金来源的,在制定偿债计划时必须经财政部门审核同意和政府批准,财政部门要按照偿债计划把偿债资金列入预算并及时拨付;对以土地出让收入作为偿债资金来源的,土地的开发利用和出让必须符合国家法律法规和有关规划,并充分考虑土地报批、出让价格、政策变化等不确定因素。对由于不同原因造成偿债资金来源变化的,必须及时调整偿债方案,重新落实偿债资金来源,确保偿债方案稳妥、可靠。并且要加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。
四、明确偿债主体,建立地方政府债务偿还机制
债务的偿还,是地方政府债务管理工作中的一个重要环节,首先建立和完善偿债机制,明确偿债责任,要按照“谁借款、谁还款、谁担保、谁负责”的原则,明确责任,在举债时就确定偿债责任主体,由责任主体承担债务偿还任务,要进一步完善责任制,采取约束性措施,加大督查力度,强化偿债主体的偿债责任。偿债责任主体单位要组织落实偿债资金,及时按合同支付本息;对于由于某种原因偿债计划确定的偿债资金不能落实、偿还出现困难的,应千方百计筹措其他资金,弥补偿债资金的不足,并主动做好与债权单位的沟通,确保及时足额偿还到期的政府性债务。再建立偿债基金,这是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。从理论上讲,储备的偿债基金与其他正常支出一样,也是一种财政支出,当未定的或有债务转化为直接债务时,较大规模的偿债基金储备可以减少地方财政短期内所面临的支付压力。对于那些自身有部分偿债能力的债务项目,各级地方政府应对其经营情况和财务收支进行监控,要求其制定出偿债计划,并监督执行。
五、拓宽财源渠道,增强政府偿债能力
政府应牢固树立综合财政理念,在切实加强政府财政资金管理的同时,统筹安排其他政府可利用资源以扩大政府宏观调控能力,达到综合平衡的目的。彻底打破地方部门既得利益的障碍,把以部门所有制为基础的个别决策转变为以市场为基础的公共决策,提高政府决策的公开性和透明性,改善政府资源配置的效率。对竞争性项目,财政今后不应再对其进行担保;而对于确需财政担保的项目,为了减轻担保风险,地方政府可根据项目的性质和特点,建立健全分级担保、反担保和实物担保等一系列行之有效的担保制度。今后随着我国地方政府债务融资渠道的多样化和规范化,地方政府应不断缩小债务的担保规模和担保范围,而应尽量通过其他方式如财政补贴、财政贴息、参股、控股等方式实现融资目的。提高地方政府资 信水平,建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增殖和担保等优势,为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金,地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。地方政府偿债基金的资金来源主要应包括,地方政府的年度预算安排,财政结余调剂、债务项目效益提成等。在充分保证偿债基金建立、运转长期性、稳定性的前提条件下,偿债基金务必专项用于各种地方政府债务的偿还。
六、创新筹资机制,拓宽融资渠道
面对城市基础设施建设带来的机遇和挑战,应按照建立社会主义经济体制的要求,以市场为导向,引入市场竞争体制,本着“适度超前,带动城市空间的扩展,促进城市经济发展”的原则,坚持突出以枢纽型、功能型的交通和信息环境设施建设为重点。以交通和信息现代化带动整个城市基础设施的现代化。可采取以下对策:
1、加强法制化建设,制定城市可持续性基础设施发展战略及规划。应完善城市基础设施的法制法规,强化地方政府的管理职能,成立专门的机构对城市基础设施建设进行合理布局和统一协调。
2、深化改革,建立和完善基础设施建设运营市场体系。改革现行的政府高度集中垄断的管理体制,进一步打破行业垄断、引入竞争机制,鼓励不同经济成分、不同行业的企业和资金,特别是外资企业进入基础设施建设、运营领域。
3、创新筹资机制、拓宽资金渠道。各级政府应紧紧抓住应对金融危机加大基础设施投资的新机遇,加快体制创新和机制创新基础设施建设项目应按照国际惯例运作,通过国内外市场筹措建设资金。
4、扩大使用者在项目建设及管理中的参与程度,形成良好的激励机制。
5、以技术进步推动城市基础设施发展。政府在筹集资金加快城市基础设施建设的同时,还应充分发挥后发优势,大力引进和开发新技术,通过技术创新实现基础设施的跨越式发展,缩短建设时间节约开发成本,提高管理管理成效,最大限度的提高投入产出效率。
参考文献:
[1]马丽娜,《防范与化解地方政府债务风险的思考》,《大众商务》,2009年第9期;