中职助学政策的实施:普惠之后的利益再博弈

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【中图分类号】G710 【文献标志码】C 【文章编号】1005-6009（2015）36-0045-02

纵观中职助学政策的建立与完善，其从面向特困家庭和涉农专业，到扩大中职生覆盖范围，再到提高助学标准，表明中职助学政策的受益群体在逐步扩大，政策的公益性得到了充分的体现;也进一步彰显了面向人人的职业教育的职业性、社会性、公益性。

任何教育政策的出台，都会从政策的刚性规定和柔性关怀两个维度对政策相关人群进行行为的规范与调适。2007年出台并逐步完善的中职助学政策从其柔性关怀的角度看，受益最大的是就读职业学校的学生，其次是职业学校，再次是相关企业。从政策的刚性要求看，承担义务最大的是中央和地方各级政府，其次是相关企业。也就是说，政府的主体责任得到了进一步强化，企业参与职业教育的发展积极性得到了进一步激发。但是，从目前中职助学政策的综合实践效果看，直接受益的学生不愿为之叫好，承担主体责任的政府不肯为之出力。究其原因，则是存在着利益的再博弈。

首先是学生永远处于受益而不承担义务的地位。根据中职助学政策规定，学生受益的前置条件是到职业学校就读。对绝大多数职业学校学生（不包括城市职业学校）来说，只要到职业学校就读则学费全免，特困生和就读涉农专业的学生还有生活补助，至于学习成绩的合格与否与学生的受益没有制约关系。这种没有附加条件的“通吃”，一方面导致学生往往因为“受益”来得容易而不懂得珍惜，从而造成学生在不同的职业学校间频繁流动甚至辍学;另一方面也为职业学校之间相互争生源埋下了隐患。

其次是职业学校的办学经费整体水平没有得到实质性增长。调查表明，更多的职业学校并不想通过学生免学费的方式“间接”受益。过去职业学校一方面向学生收取学费，另一方面向政府申领事业发展经费。现在学生的学费是由各级政府承担的，而各级政府（西部和贫困地区会得到中央的财政转移经费的政府除外）就会因承担经费总额的增加，倍感财政支付的压力。勉强落实“中职助学政策”后，职业学校再想从政府那儿获得更多的用于职业学校内涵发展的经费就更困难了。

第三，职业学校现在通常实行“2.5+0.5”办学模式，学生在校就读的时间比过去延长了一学期，办学经费支出相对增加。对于企业而言，学生的“顶岗实习”变成半年，获利相对减少。而且学生第三年的学费通常政府只承担一半，学校实际收入减少之后的不足，按照“财教〔2009〕442号”的文件精神，“原则上由学校通过校企合作和顶岗实习等方式获取的收入予以弥补，对涉农专业和经认定顶岗实习有困难的其他专业，由财政按一定标准给予学校顶岗实习补助，具体办法由国务院相关部门另行制定”。于是，学校会以学生为筹码与企业“讨价还价”，有时为了利益甚至会牺牲学生的合法权益（譬如专业不对口安排实习、延长学生实习时间甚至安排学生到不宜实习的单位实习）与相关企业签订实习协议;企业在用工短缺的背景下，往往以“高额回馈”与职业学校签订协议，这无疑会增加企业的负担。

案例中的调研不仅揭示利益相关者之间的博弈，而且就区域间职业教育合作发展的受阻进行了深度揭示。

一是东西部原有的合作因“政府财政补助”中央财政和地方财政分担比例的不等（西部是8∶2、中部是6∶4、东部是分省确定），形成东西部的利益竞争。二是各省内部省财政与地方财政分担比例的不等又形成了省内利益竞争。以江苏省2013年为例，苏北、苏中、苏南中职助学政策省与地方财政分担比例，由北向南按照70%、60%、50%、40%、20%等实施。苏南经济发展快，需要大量蓝领技术人才，但地方要承担80%;苏北人口基数较大，经济发展对蓝领技术人才的吸纳有效，但省财政拨付比例高。生源就是“财源”，两个“倒挂”明显制约着中职学生的“省内”流动。三是公办学校没有民办职业学校办学积极性高。公办学校由财政负担，不足部分由举办的各级财政“兜底”，学校规模大小与教师工资多少以及绩效无关，且学生多了学校难以管理。民办学校自收自支，要发展就要办学，招收的学生多为贫困家庭的孩子，学生的学费和生活费都通过中职助学政策获得，学校利用中职助学政策寻求发展。

打破利益壁垒的关键，就是必须进一步完善国家中职助学政策实施的制度设计。

一是要建立职业学校办学质量与财政拨付挂钩机制。“落后”“贫困”不是后进的理由，应该将政策倾斜的力度维持在必要、适度的比例上，即基本保障占一定的比例，办学质量考核占一定的比例。职业学校办学质量的评价是一个复杂工程，可以交由第三方评估。没有质量高低与财政拨付经费多少直接挂钩的机制，就会出现不计教学效果的“哄抢”现象。没有办学能力，只要学生“空挂”学籍就有财政补助的现象必然会得到有效遏制。

二是要建立职校生免学费、生活补助分阶段领取的机制。职校生第一学期的经费（包括学费、生活补助、助学金等等），根据中职助学政策全额给予以保证学生不会因贫困上不起学。一学期后，职校生所获得助学经费应与其学习质量挂钩。成绩不理想且学习态度不端正的学生，学校应该告知学生及学生家长，直至取消其获得助学金的资格，倒逼学生调整自己的学习行为。要防止有的学生在某职业学校成绩不及格“流生”到另一职业学校的现象，接受的职业学校不能随意为学生建学籍再获得财政补助，必须按照中等职业学校学生学籍管理规定做好建档工作。

三是建立学生获得中职助学政策权利及资格权益的流动机制。一些地区、职校因为看到就读职业学校学生所拥有的“潜在”利益，不让学生在省际、区域之间、学校之间流动。学生一旦在某职业学校建了学籍之后想流动，学校就会以各种理由设置各种障碍。因此，凡符合中职助学政策的农村学生以及部分城市贫困家庭的学生，只要愿意就读职业学校，都可以领取由国家统一印制的到职业学校免费学习的“就读券”，学生可以持券择校，以保证学生的合法权益。

总之，在中职助学政策实施一定阶段后，无论是政策本身，还是制度实行的环境都已经发生变化，需要对中职助学政策进行再完善。

（作者单位：江苏省海安县教育局）