财政分权与房地产价格关系研究

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摘 要：以“财政分权催生土地财政――土地财政推高房价”为主线分析财政分权程度与房地产价格之间的影响关系，最后得出结论：财政分权程度是引起房地产价格变动的重要原因，财政分权改变了地方政府行为，为减轻财政支出压力，地方政府需要从土地出让以及房地产业中获得更多的收入，地方政府对“土地财政”的多重依赖随之导致房地产开发成本上升和房价上涨。

关键词：财政分权；土地财政；房地产价格；影响关系

中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）29-0197-02

一、我国财政分权相关情况综述

财政分权体制就是将收入上的财权和支出上的事权在中央政府和地方政府之间进行分配，使地方政府在一定程度上自行决定税收配置，自主决定其预算支出规模和结构。事权规定了政府承担社会经济事务的性质和范围，确定了政府的支出责任，财政支出总是以相应的财政收入为前提，而财政收入又是由财权决定的，因此，事权与财权应具有一致性。

20世纪80年代以来，财政分权逐渐成为一种全球性趋势，我国也不例外。1980年，我国改变了建国以后长期实行的统收统支的中央集权式财政体制，实行“划分收支、分级包干”的体制，开始了中国财政体制“分灶吃饭”的时期。1994年，我国改革以往的地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。

总体而言，“分税制”改革导致地方事权、财权不对称。本部分所引收支数据均来源于中经网统计数据库。主要表现是：“分税制”改革后财权集中在中央，事权却主要集中在地方。改革实施之后的当年，中央与地方的财政收支状况发生较大变化，中央财政收入占总收入的比例达到55.7%，比1993年提高了33.7个百分点，但中央财政支出占总支出的比例和以往相比变化不大，仅为30.3%。之后，1995―2013年连续19年，中央财政收入、地方财政收入占总收入的平均比例分别为52.1%、47.9%，而中央财政支出、地方财政支出占总支出的平均比例分别为26.2%、73.8%。自1996年后，中央和地方财政收入各占半壁江山，所占比重基本在50%附近小幅波动，但地方财政支出在总支出中的占比却不断增大，到2013年，地方财政支出在总支出中的占比已近85%。

二、财政分权催生“土地财政”

（一）财政分权下地方预算内收入约束及支出压力迫使地方政府卖地创收

自1994年分税制体制实施以来，在财力划分上中央财政收入占全国财政收入比重大体保持在50%―55%之间，如果加上中央掌握的社保基金和中央管理的民航、铁路、石油、金融、保险等大型垄断行业的利润，中央政府集中了全国近60%的财政资源，地方政府仅占40%多一点；但在事权划分上中央承担约20%的事权，省级及省级以下政府却需要承担除了国防支出与基本建设支出之外约80%以上的事权职责，城市基础设施的建设、居民生活服务设施的提供、社会保障制度的执行和地方经济的发展等基木上都是依靠当地政府，其中，教育、医疗卫生、抚恤与社会福利救济等支出中，县级及其以下基层政府承担的支出比例超过或接近一半。财权与事权的不匹配，造成了地方政府财力严重不足。因此，财政分权下的财政收支压力迫使地方政府寻找有效途径来应对收支困境，而土地是地方政府有能力控制的重要资源，可以为地方政府创造独享的预算外收入。

（二）财政分权下的政绩考核机制促使地方政府实行土地财政

我国官员政绩考核更多的体现在经济发展和财政收入增长方面，因此地方政府的目标是在提供最低水平社会性公共服务的前提下，追求本地区经济产出最大化和财政收入最大化。一方面，各地区不断强化地区基础设施建设，同时为了招商引资，尽可能给予外部投资者土地使用、收费、税收等方面的优惠政策；但另一方面，1994年开始的以财政收入集权为基本特征的分税制改革，大大限制了地方政府利用税收优惠等工具扶持当地企业的发展，地方政府很难通过税收手段来扶持本地企业或争取外来投资，由此地方政府不得不将目光投向当地的土地资源，采取经营城市的策略。总之，在分税制下的偏向经济内容的政绩考核机制强化了地方政府的投资冲动，催生了地方政府间激烈的竞争，使地方政府产生了庞大的经济性支出需求，由于官僚任期的短期化导致了其所负责任也具有不连续性，因此地方官员将以后年度的土地出让金收入大规模地在自己任期内实现并进行支出。

综上，由于土地财政在给地方政府带来即期与远期可获得的相关税收与非税收入的同时，也有效促进了当前GDP的发展。此外，土地经营还可以突破现有的地方不能发行债券的法规约束，带来巨额融资，即以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押贷款，因此，地方政府土地财政迅速膨胀，土地财政成为现行财政分权体制下地方政府的必然选择。

三、“土地财政”推高房价

从土地获得的直接收益角度考虑，土地使用权出让收入和相关税收共同构成了地方政府“土地财政”的主要来源。分税制改革以后，财权上收、事权下放，政府层级越往下财政压力越大。面对着城市化进程中巨大的土地需求，政府作为垄断的土地供应方不断通过获取巨大的土地收益来支持地方财政收入的增长。而随着上述收入的快速增加，我国地方政府 “土地财政”依存度逐年提高，若再考虑到房地产业税收带来的贡献，近年来地方财政收入超过1/3的部分应归功于土地。

在市场经济条件下，房地产价格是在流通过程中房产价格和地产价格的综合体，是由房地产（主要指土地）的稀缺性、有用性和有效供需的相互作用而产生的经济价值。虽然房屋价格和土地价格在其特点上各不相同，但由于房屋是植根于土地之上的，故而地价与房价是一个统一不可分割的整体。地价是房价的基础，虽然推高地价带动房价能有效增加建筑业税和房地产税，从而使地方政府获得较高的财政收入，但土地出让价格的上涨提高了开发商的拿地成本，开发商把相应成本转嫁给购房者，从而全面推动房价快速上涨。

房价上涨过快将给整个国民经济持续、快速、健康发展埋下隐患：一是快速上涨的房价提前完成了未来几十年的房价涨幅，严重透支了地方经济的未来增长潜力；二是房价过高将形成房地产泡沫，一旦破灭将对整个经济造成巨大的冲击，带来难以估量的震荡；三是可能导致通货膨胀。政府为了消极应付房价飞涨，部分弥补人们被恶意掠夺的利益，将可能采取大量发行纸币的措施，这必然导致严重的通货膨胀；四是居高不下的房价严重透支民众未来的消费能力。根据国家统计局调查显示，2013年8月份全国70 个大中城市中，除温州外，其余69个城市新建商品住宅价格同比均实现上涨，其中北京、上海、广州、深圳同比增速分别为19.3%、18.5%、19.0%、18.4%。

四、财政分权与房价上涨关系研究――以甘肃省数据为例

（一）变量选取

财政分权（FQ）表示地方政府财政自主程度，界定为：财政分权程度= 年度地方财政支出/（年度地方财政支出+年度全国财政支出），房地产价格（FP）采用当年商品房销售价格，样本区间1997―2013年。 自1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化后，甘肃省才出现真正意义上的房地产。因此选择自1997年起的样本数据，共17期。以上数据均来源于中经网。

（二）分析思路

Granger因果检验是考察变量间相互是否存在影响关系的重要方法，具体定义为：在时间序列情形下，若在包含了变量X、Y的过去信息的条件下，对变量Y的预测效果要优于只单独由Y的过去信息对Y进行的预测效果，即变量X有助于解释变量Y的将来变化，则认为变量X是引致变量Y的Granger成因，一般同时反向考虑序列Y是否X的Granger成因。进行Granger因果关系检验，首先要注意序列是否平稳，如果平稳可以继续Granger检验；若不平稳要对同阶单整进行协整检验，如果有协整关系同样可以Granger检验。

因此，以下将采用Granger因果检验来具体分析财政分权程度与房地产价格之间的影响关系，步骤如下：第一步，对财政分权（FQ）和房地产价格（FP）序列分别进行单位根平稳性检验（ADF），并确定差分阶数，根据平稳性检验结果及差分阶数判断是否存在协整回归的可能性；第二步，对变量进行协整关系检验，证明变量之间存在长期稳定的相关关系；第三步，进行Granger因果检验，揭示财政分权程度与房地产价格之间存在的具体因果关系。

（三）平稳性检验

由于财政分权程度尤其是房地产价格波动都较为明显，ADF检验显示各项指标均为非平稳序列，因此对其一阶差分序列再做单位根检验，结果显示一阶差分的ADF检验值都小于1%显著性水平的临界值（见表1），从而说明指标序列FQ和FP均为非平稳一阶单整序列，因此他们之间存在协整回归的可能。

（四）协整关系检验

以上已经证明两个序列为一阶单整序列，满足协整检验前提，根据EG两步法，用变量FQ对FP进行普通最小二乘回归，得到模型估计残差序列e，对序列e做单位根检验（见表2），可知e为平稳序列，表明FQ和FP都存在协整关系。

（五）Granger因果检验

以下在协整关系检验的基础上，进一步确认两者之间的因果关系，表3是FQ与FP的因果检验结果。从检验结果看，对于“FQ不是引起FP变动的格兰杰原因”的原假设，在滞后1期相伴概率约为0.4%，而滞后2期、滞后3期分别为1.9%、17.0%，因此可以认为原假设不成立；反向来看，滞后1期、2期、3期的相伴概率均在50%以上，因此，认为财政分权程度是引起房地产价格变动的格兰杰原因。

（六）结论

通过对财政分权程度与房地产价格之间影响关系的研究，我们得出结论：财政分权程度是引起房地产价格变动的格兰杰原因，这主要是因为财政分权改变了地方政府行为，为减轻财政支出压力，地方政府需要从土地出让以及房地产业中获得更多的收入，地方政府对“土地财政”的多重依赖随之导致房地产开发成本上升和房价上涨。