产业政策何去何从

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2016年11月9日，林毅夫和张维迎两位学者于北大朗润园进行了一场引人瞩目的公开辩论，将有关产业政策的全民讨论推向高潮。

什么是“产业政策”

在进行讨论之前，我们有必要给产业政策下一个定义，以免落入许多无谓的争论。产业政策由于研究的角度不同，在国际上尚没有统一的定义。不可否认，张维迎和林毅夫两位教授此次辩论所定义的产业政策也有所不同。

张维迎定义的产业政策是狭义的、更微观层面的，优点在于非常明确。其在思辨会发言伊始就明确指出：“产业政策是政府出于经济发展或其他目的，对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待，其手段包括市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等。”

林毅夫的定义则更为广义宽泛：“产业政策是指中央政府或者是地方政府为了促进某种产业在该国或该地区的发展而有意识采取的一些政策的措施。”他也指出“这些政策的措施包含的范围非常广，像关税保护、贸易保护政策、税收优惠，还有各种补贴，比如土地补贴、信贷补贴，还有工业园加工出口区，还有一些对研发的补助……”林毅夫为了强调产业政策与市场机制的区别，与张维迎基本界定一致。然而他在后续与张维迎教授的辩论中，为给自己提供支持，有意无意地宽泛了范围，将政府提供软硬基础设施、政府支持基础科研等也纳入其在一开始并没有涵盖的产业政策组合中。这种随意的做法混淆了通常所说的产业政策范畴，从而使辩论失去焦点。

两位教授关于产业政策定义的差异也引发了很多不必要的争论。本文认为过于宽泛的定义不利于理解与聚焦。从这个层面上，张维迎教授提到的两个关键词“选择性干预”和“歧视性对待”，更有助于我们直观、准确地理解产业政策。因此，本文更赞同张维迎教授关于产业政策的定义。

剖析产业政策之争

此次产业政策思辨会无疑是中国经济思想形成过程中十分重要的标志性事件。它促使人们去理性思考政府的职能和定位，以及市场经济的真谛。回顾这场犹如华山论剑的旷世辩论，针锋相对过后仍让人意犹未尽、回味无穷。

张维迎、林毅夫之争是两种主要的经济理论、两种不同的发展模式在中国新经济、新路径背景下的正面交锋。纵观整场辩论，两人都不可避免地走向了两个极端。前者过度夸大了市场的作用并完全否定了产业政策，认为市场不会失灵。后者则过度夸大了政府及其产业政策的作用，认为要建立“有为政府”而不是“有限政府”。

张维迎认为产业政策就是“披着马甲的计划经济”，他旗帜鲜明地反对行政权力干预经济，主张废除任何形式的产业政策，政府不能给任何行业、企业特殊政策，而应遵从法治规则。关于改革的成功经验和未来方向，张维迎具有明确的方向感，即发挥经济自由化、市场化、民营化过程中的企业家精神。然而张维迎见解中有很多极端化的看法有失偏颇。产业政策有时可起到类似于罗盘的导向作用，这在很多发展中经济体甚至欧美智库中都有肯定，不可视而不见。此外，他对奥地利学派的观点推崇备至，从而将企业家的作用绝对化的做法也值得商榷。绝不能将企业家和政府官员对立起来，认为企业家在生产竞争性产品上更聪明。美国有企业家比尔・盖茨，但同时还有政客林肯。中国有无数杰出企业家，但中国政府同样也有很多好官员。这需要我们辩证地看待。

林毅夫的立场也非常坚定，认为追赶发达国家必须采用产业政策，根据要素禀赋比较优势制定的产业结构最优，同时非常强调“有为政府”的作用。他说：“新结构经济学根据一个国家和地区现在的产业与世界产业的差距，给政府产业政策制定上面提供一个分析的框架，帮助政府发挥因势利导的作用，助推经济的快速发展。”他也特别指出“政府不是帮企业做决定”，而是“帮助企业解决企业解决不了的问题”。这些说法非常有助于我们理解产业政策的好处。但他似乎没有意识到，无论他是否出于本意，他提出的关于“有为政府”、产业政策的一系列观点，很容易为干预行为提供“理论依据”，从而为政府加强干预背书，而不是向放松管制、鼓励创新的方向发展。这就引发了包括著名经济学家吴敬琏、许小年在内的很多人的担忧。此外，我们不可忽视，中国许多行业的发展，比如阿里巴巴、腾讯等具有国际竞争能力的互联网企业，以及华为所引领的行业都不是靠产业政策而出现的。最近处于舆论风口浪尖的格力集团董事长董明珠曾对总理直言不讳：“我们不需要国家的产业政策扶持！只要有公平竞争的环境，企业自己就可以做好！”

正确看待产业政策

张维迎推崇哈耶克，是典型的市场派人士，主张由市场发挥作用，出清库存，否则价格必遭扭曲，资源出现错配。林毅夫推崇凯恩斯，一如既往地大力推广政府的作用，认为在经济发展过程中，“有为政府”必不可缺。

仔细推敲会发现，虽然两位教授表面上刀剑相向，实质上却有相通之处。

张维迎教授认为政府应该为企业提供“法治，社会公平和正义环境”，而这些在某种程度上被林毅夫教授从宏观上纳入了产业政策。林毅夫教授也反对政府对企业的错误指导。如此看来，产业政策问题终究还是政府和市场的问题，话题又回归到如何正确处理“看得见的手”与“看不见的手”的关系上来了。有关于此的问题，党的十八届三中全会已经明确指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”

本文认为市场和政府都不可缺少。在经济发展中，特别是在经济体制转轨的过程中，还未达到甚至还远未接近“有限政府”的目标，现实中每个国家都会适当地采取一些过渡性的制度安排，特别是产业政策，但绝不应该过度使用。我们之所以强调让政府更好发挥作用，就是要尽量减少直接干预经济活动的行为，处理好政府和市场关系。站在司马迁的肩膀上思考，借其名言“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”说开去。政府应在“有限政府”所界定的基本职能范畴内有为、补位，发挥因势利导的作用，而不应该无为或者缺位。在政府职能之外的地方、能让市场发挥作用的方面，特别是竞争行业，不应该有为，更不应该乱为。

所以，产业政策在中国该何去何从呢？中国面临经济新常态的关键时刻，政府应该思考如何成为企业的“帮助之手”，企业则要真正理解国家干预的实质意义，不只是把国家的产业政策当成唐僧肉。重要的不仅是限制政府的权力，更要找准政府的定位、激发政府的活力。

我们不需要无谓争论要不要产业政策，亦不需要反复界定政府和市场的边界，而是要切实地使政府和市场相互交融合作。一手之力有限，只有“看不见的手”和“看得见的手”同时挥舞，相互协调合作，而非互相掐架，才能起到事半功倍的效果。