铁路客运专线建设项目投资控制工作的思考

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摘 要：在国家启动大规模铁路客运专线建设的背景下，加强投资控制，确保建设项目牢牢控制在项目设计概算之内，管理好、用好来之不易的建设资金尤为重要。因此，说明了对铁路客运专线建设项目投资控制工作的必要性，分析了目前投资控制工作存在5个方面的问题。通过对存在问题进行分析，结合实际工作中的体会，提出加强对设计单位的约束考核、引入第三方审价、建立节约投资的激励机制、管好用好来之不易的建设资金、做好三电和管线迁改、按照施工图投资检算做好招标工作等6个方面来加强投资控制工作。

关键词：铁路客运专线；建设；投资控制；思考

中图分类号：F530.31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）20-0216-03

至2012年底，我国高速铁路运营里程已达8 356公里，高铁运营里程居世界第一，在建的高铁项目56个。国家批准的《铁路中长期发展规划》确定了铁路技术装备现代化的目标和措施，计划至2020年铁路运营里程达到12万公里，因此，“十二五”期间是我国铁路现代化建设由量的积累向质的飞跃转变的关键阶段，铁路建设“大建设、大发展”的良好局面日渐形成。铁路客运专线建设规模越大、标准越高，投资规模也就越大，加强投资控制，节约来之不易的建设资金（尤其是债务性资金）尤为重要。不但能保证建设过程的依法合规，也为运营后的高速铁路公司奠定坚实的经营基础。因此，认真研究铁路客运专线在“十二五”建设期间的新形势、新情况和新任务，进一步加强投资管理，进一步改进客运专线建设投资控制的方式和方法，提高新时期铁路建设的设计和管理水平，以更好地满足大规模、高标准铁路建设的需要。

一、铁路客运专线建设项目投资控制的必要性

铁路客运专线建设投资控制工作是一项庞大的系统工程，需要建设单位、施工单位、监理单位、设计咨询单位上下全员、全过程、全方位的参与，在项目建设期内坚持不懈的进行。

（一）参建各方的利益需求决定了投资控制工作的艰巨性

由于建设项目的可研数据编制过程一般较短，项目前期设计深度不够带来变更设计等会引起投资的巨额增加，项目的设计、监理、施工以致项目管理机构都存在扩大投资的经济动机，这些决定了控制投资规模的艰巨性，尤其是变更增加巨额投资引起原本经济效益就不佳的项目将来可能带来的巨额亏损，给项目未来的还本付息带来巨大压力。

（二）建设投资项目执行过程中变动因素较多决定了投资控制工作的持续性

由于铁路具有建设周期长、多阶段计价结算的特征，在设计期内，材料、人工的设计基期单价与建设过程中的信息价存在差异，加上建设周期较长，在建设过程中出现的不可预见因素（如自然灾害等）较多，决定投资控制工作必须从基础做起，要在漫长的建设期内坚持不懈地做好。

（三）铁路建设单位的管理水平高低，制约着投资控制工作的水平

对于客运专线建设单位来说，由于机构大部分是临时成立的，人员来自不同的单位，单位整体管理水平的发挥需要很长的磨合期。另外，人员的业务素质和整体水平也参差不齐，而客运专线建设是一个从无到有的过程，投资控制工作贯穿始终，在不同阶段建设单位的工作重点是不同的，例如，在全线进入无砟轨道施工阶段，工作重点需要以现场管理为主，才有利于高效、有序推进工程建设及投资控制工作。

（四）投资控制的理念还需要进一步加强

投资控制不是一项孤立的工作，牵涉工程建设的方方面面，必须全面加强管理，控制好安全、质量、环保、投资、工期和技术创新等各个环节，才能有效避免各种损失浪费和效益流失。必须通过系统优化和严格管理，力求以最低的投入取得最佳的经济效益和社会效益。这中间需要做大量的工作，要使整个投资控制工作系统化、规范化，必须通过建立一整套成熟的工作机制来保障，必须更新投资控制理念，才能更加富有责任的做好此项工作。

二、目前铁路客运专线建设投资控制工作中存在的问题

（一）项目设计深度、精度不够，造成项目实施过程中变更设计项目较多，加重了投资控制工作的难度

工程设计是一项技术性很复杂的工作，在实施过程中有一些修改或变更是难免的，有时是非常必要的，可能成为节约投资的重要途径。但是，实践中勘察设计单位由于压力不足，设计工作不够深入，致使设计不同阶段的工程量不断变更，投资额也随之不断变化。造成这种现象的原因，有的是由于建设单位的要求，有的则是由于前一阶段设计过于粗糙或因功能和构造处理不当引起的，而且其结果大多是超标准、增加投资的。此外，铁路建设项目自身的特点也会造成勘察设计单位时间有限，致使勘察设计深度和准确度不够，引起变更设计造成追加投资的现象比较普遍。

从表1中可以看出，初步设计和技术设计对投资控制的作用十分巨大，因此，在关键的环节抓不好，就抓不住工作的关键点。

（二）投资管理体制滞后于铁路建设整体工作

一是项目建设管理单位的管理理念和职责未能充分明确。很多的建设管理手段仍停留在计划经济时代“批多少用多少”的水平上，建设项目的前期投资确定与实际执行过程中的投资控制工作存在脱节，建设单位对项目建设投资控制未能全面地正确理解，同时合同管理也缺乏严肃性。

二是设计与施工欠缺有效的衔接。当前的体制下，在施工图完成后才能招标确定施工图单位，施工图完全由设计单位完成，施工单位不参加施工图的编制，不能充分发挥施工单位的能动性，影响施工单位自身优势的发挥，造成不同程度的工程投资浪费。

三是监理工作机制无法发挥其应有的作用。当前监理队伍水平参差不齐，监理人员有的来自大专院校，有的来自科研单位，其中还有相当一部分是退休返聘人员，缺乏足够的责任心，不能像国际上监理工程师那样真正成为建设单位的忠实代表，不能对建设单位全权负责。

四是项目管理单位的观念未能从根本上转变到投资主体上来。可投可不投的项目一旦投入，不该投入的项目也是想尽办法投入，必须投入项目的讲究大而全、小而全，造成项目投资不能充分发挥效益。

（三）工程变更与工程索赔的处理还需加强

工程变更的实质是对施工总承包合同的修正，只有当建设单位确认后，施工单位方可执行工程变更。工程实施过程中，难免出现一些设计与实际情况不符，需要进行变更。例如，当施工中遇到的自然条件、技术标准、施工方案出现大的变动，超出招标文件的约定和投标单位的承诺时，这些变动的自然条件或技术标准增加了建设的难度，导致施工单位必须花费更多的时间和费用。由于建设单位或监理工程师的原因引起施工中断和工效降低，从而导致工程费用增加；由于建设单位不按合同规定的时间期限支付工程款，都会造成工程变更和工程索赔的发生。

（四）全过程控制观念不强

没有真正的把重点工作当成重点来抓，这就有意或无意地割断了投资控制的内在关系和连续性，当做重点的又没有抓好，因而投资控制成效甚微，甚至造成越控制越失控的怪现象。

（五）参与工程投资控制各阶段人员积极性不高

在铁路建设投资全过程中，由于受管理体制、主动管理动力和压力不足影响，造成了专业知识的缺乏和工作能动性不强。目前，勘察设计、工程监理、工程投资决策、工程施工、竣工验收还没有社会化专业化，对投资决策者、设计者、供应商还没有择优选择的机制和环境，没有对各阶段人员的工作机制形成有效的动态监督管理，因此，投资控制的主要人员的工作积极性制约着投资控制工作的整体水平提高。

三、当前铁路大建设背景下投资控制工作需要重点加强的工作

2013年，为适应国家大部制改革的需要，对铁路管理体制进行了调整，实现了政企分开、政资分开、政社分开。新成立的铁路总公司赋予了建设单位更多的管理职责和管理权限，这也对建设单位各项管理特别是投资控制工作提出了新的课题。至于建设单位如何适应新的管理体制，开展好投资控制工作，笔者结合工作体会，认为应着力加强以下七个方面的工作。

（一）做好对设计单位的约束考核，硬化设计合同

工程设计是工程建设的灵魂，长期以来，我国在工程建设项目上，普遍忽视工程项目建设前期工作阶段的投资目标控制，而倾向于重视竣工后结算，这样做尽管有“亡羊补牢”之力，然而是事倍功半。如果能把工作转移到前期规划，确定设计方案，优化设计效果上来，紧紧抓住设计这个关键环节，就会犹如执握牛角，综观全局，综合平衡，科学管理，在提高工程质量安全的基础上努力使工期较短，又控制好投资。据有关研究，在满足同样功能情况下，技术经济合理的设计方案，可降低工程造价5%—10%。例如，武广高铁浏阳河大桥“桥改隧”优化设计：项目初步设计批复后，设计单位对原浏阳河大桥地段进行了再次研究，最终线路确定为以隧道形式通过该地段，不但减少投资4 188万元，同时节约了宝贵的土地资源，还大幅减少了拆迁数量，为工程的顺利实施创造了良好的条件。为此，建设单位可以组织做好以下两个方面的工作。

1.硬化合同条款，按照铁道行业有关设计考核规定做好对设计单位的考核工作。对设计院的硬考核力度小，是长期以来铁路客运专线建设项目投资控制工作效果不佳的主要原因。为此要明确三个方面的考核：引起变更设计项目的考核，可以从量上、从规模上规定考核结果；引起设计漏项、规模标准明显错误的，考核力度要加大；对明显的失职行为造成的投资损失，除经济考核外，还要追究责任人员的责任。

2.引进设计监理。设计监理的重点应放在施工图设计阶段，通过监理检查施工图是否根据已批准的初步设计进行深化，检查工程设计是否符合有关的规定、规范及标准，把好设备选型关，审查设计采用的新材料、新技术、新工艺是否符合规范要求，并研究其可靠性、安全性、经济性，综合协调各专业，避免或减少图纸变更。通过审查与复核验证其设计情况，对概算与预算按专业分析做出分析，控制工程设计阶段的投资。

（二）积极引入第三方审价机制

在铁道部管理体制转换后，新成立的铁道部总公司赋予了建设单位更多的管理职能，建设单位需要借助专业的社会中介机构进行第三方审价工作。通过第三方审价机构的把关，对材料价差、设计变更、三电迁改和岩溶注浆等重要的投资控制项目把关，提高投资控制工作的准确性。

（三）严格按照施工图投资检算组织做好招标工作

通过施工图投资检算进行招标，将有利于避免因设计方案未稳定、工程措施未完善而造成在招投标中出现不平衡报价的现象，有利于规避工程数量清单子目单价发生施工图标段概算比初步设计标段概算高的风险。在明确施工图招标概算后并确定各个标段招标概算后，用心做好招标前的准备工作，科学编制招标文件，并聘请专业法律顾问帮助审查、细化、硬化合同条款，规避合同风险。由于客运专线线路长、标准高、技术新，除了需要先期开工的电力结合工程、三电迁改工程及节点工程外，对于其他的土建工程等适宜采取大标段的施工总承包方式招标，以发挥中铁工程总公司、中铁建筑总公司的规模优势，通过施工总承包规模效应合理降低建设成本。对于水泥、钢材等大宗建设物资，由建设单位指导，组织全线各施工单位采取集体招标的方式，以规模优势合理降低大宗物资采购成本，为施工企业创造良好的经营环境。

（四）做好三电和管线迁改

三电和管线迁改涉及多方利益，也是建设单位投资控制的重点和难点，直接关系到后续土建施工能否正常推进。因此，在项目可行性研究阶段，建设单位就三电迁改、改路、改渠、管线迁改与相关产权单位签订拆迁框架协议。在项目初步设计阶段，建设单位组织设计单位就立交桥设置、三电迁改、管线迁改等进行设计，在现场调查确认迁改内容无误、对迁改设计文件审查确认迁改费用基本合理后，与产权部门协商，确定补偿方式，签订补偿协议，补偿费用纳入初步设计总概算，否则不得上报初步设计文件。在实施阶段，将三电迁改纳入站前工程中进行招标，由土建施工单位统一组织实施，既便于为线下土建施工创造条件，推进工程平稳进行，又有利于投资控制工作。

（五）管好用好来之不易的建设资金，减少资金占用，节约建设期借款利息

客运专线建设周期长、资金流量巨大，债务性资金一般占投资总额的50%。在目前银行借款利息持续高位上涨的情况下，做好建设资金筹划，减少资金占用，对做好投资控制工作意义重大，也是客运专线开通运营后。

1.加强内部业务合作，合理编制年度建设资金预算。合理的建设资金预算既能有效保证工程进度所需资金，又能压缩资金占用，节约工程投资。建设单位内部结合年度投资计划，在合理分劈下达投资计划的前提下，结合施工组织、工程形象进度、节点工期安排，合理编制建设资金预算，将资金预算分劈到每月，并根据工程建设过程中的变化因素及时修改资金预算，使资金预算与工程进度动态衔接。

2.多渠道筹集资金，降低建设资金成本。要充分利用铁路建设单位信誉好、社会诚信度高、对整个国民经济和地方经济的发展带动力强、各商业银行高度重视的有利契机，广泛与各商业银行沟通，力争以最优惠贷款条件、最佳贷款组合、最优惠贷款利率来筹集规模巨大的债务性资金，降低建设资金使用成本。

3.严禁“五超”拨付建设资金，减少建设资金占用。严格控制超拨资金，是减少资金占用的最佳渠道，在拨付建设资金时，要严格结合投资计划、验工计价、项目概算、经济合同和资金预算拨付资金，在杜绝超拨的前提下，压缩建设资金占用。

（六）建立节约投资的激励机制

从现有管理体制来看，有一些控制投资的约束措施，如建设单位管理费超支在年度考评时不能评为AB类等，对现场约束力并不大，但节约投资的激励机制远远不够，即正强化不够负强化过多，必须建立节约投资的激励机制，加大经认定属于主观努力降低的投资按比例给以奖励，充分调动相关人员降低投资额的积极性。加强投资控制工作，实现最佳投资效益，是大规模铁路建设的客观要求，也是高速铁路顺利运营的基本条件。必须正确处理好投资与工期、质量、安全与环保的关系，牢固树立全过程、全方位投资控制的思想，以实现铁路和谐发展的目标。

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