谈财政派驻监督体系的规律性
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财政派驻监察，作为财政部门履行职能的有效手段和创新机制，其核心就是通过向省直部门派驻财政监察组，立足于对财政政策的执行，全过程地动态追踪预算资金的流动和使用情况，以确保财政专项转移支付资金取得和使用的合法性、合规性和有效性，防范腐败和违规行为的发生。真正使财政监督“关口”前移，通过事前审核，事中监控，事后检查，建立贯穿财政管理全过程的财政监督检查机制，以完善公共财政体系和提升财政管理水平为核心，重点专项检查与日常巡回监督并重，保证财政运行规范、安全、有效。财政派驻监察机制，存在整体协调规律、周期发展规律、规范有序规律。整体协调规律是指财政派驻监察机制，作为财政运行机制中的重要组成部分，所涉及的财政收入状况、财政支出管理、财政运行评价、财政风险预警、财政资金绩效等各个方面、各个部门和各个领域存在相互促进、相互配合、相互联系、相互制约和相互影响的关系。在推进财政改革的过程中，单项改革往往较难形成规模效应，必须从整体协调的角度，探索财政整体的改革与发展，实施制度改革与机制创新，尤其是财政监督要随之跟进，财政派驻监察机制与部门预算、国库集中支付和政府采购等改革相匹配。在不改变部门自主决策权、资金分配权和财政（财务）管理权的前提下，通过跟踪性督察，以事前控制、事中监督为主，辅之以必要的事后专项检查，以完善内部管理、规范部门行为、严肃查处违法违纪问题为目标管理模式，建立推进财政系统的惩防体系建设，探索建立财政监察长效监管机制。周期发展规律是指是指财政派驻监察机制，从一个较长的历史过程看，在一定时期具有阶段性、稳定性，同时又具有一定的周期性，也就是说当某项创新财政监督机制完善成熟之后并告一段落时，要有一个相对稳定的发展阶段，以逐步推而广之。随着我国经济不断发展和社会不断进步，以及政府宏观调控经济的方式转变等种种原因，财政监督机制和管理方式又会出现不相适应的时候，新一轮财政监督机制创新在所难免。因此，财政监督制度改革循环往复地出现，其发展轨迹像一条波浪起伏的曲线，具有周期性。正如我国的财政管理体制和预算管理模式，就是在适应经济体制改革和依法理财方式下不断进行的创新。总之，适应公共财政体系的完善，财政监督机制的创新与改革周期发展规律客观存在，是社会发展的必然趋势，是历史进程的必然结果。随着我国经济的快速发展和财政收支规模的不断扩大，财政监督作为政府部门监督的重要组成部分，在保障财政收支安全完整和提高财政资金使用效益等方面，正在发挥极为重要的作用。规范有序规律是指财政派驻监察机制的运作方式，要遵循从不断规范现有财政基本制度出发，向省直主管部门派驻财政监察组，针对预算编制、预算执行、预算调整及决算的真实性、合法性、程序性和效益性，力争使财政管理机制和管理方式规范有序。例如要解决财政收入不能及时足额解缴入库问题，必须推行国库集中收付制度，切实清理各部门银行账户，基本取消非税收入过渡账户，将所有政府财政性资金按预算级次集中到国库账户。所有财政支出都要通过预算安排，并由各级国库集中直接支付，规范财政资金的统一调度和管理。再如实行部门预算，必须制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制。从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程，强化财政监督管理，并追踪问效。努力实现财政管理的法制化、规范化、科学化、制度化，使财政管理尽快适应社会主义市场经济发展的要求。
二、深化财政派驻监察机制规律性认识
从完善公共财政体系的角度，要把财政监督管理实践中的轨迹分析综合、概括提高，上升到理性的高度，认识财政派驻监察机制客观发展的规律。从制度经济学角度分析，制度创新是提高效益和效率的关键。同样，财政监督机制的改革也能提高财政监督质量和效果。必须寻求一条适合财政管理实际的操作路径，以预算编制、执行和绩效监督为重心，以财政行为法治化为手段，以推行财政派驻监察机制为突破口，来实现财政监督机制的创新。公共财政预算管理体系，包括预算的编制、执行和监督三个基础性环节，财政监督融入公共财政预算管理体系的重要性越来越突出，确保财政资金安全、规范和有效是财政监督的重要使命。从整体上看，财政派驻监察机制，具有预警、监控、纠偏、制裁和反馈的职能。从完善财政监督管理机制和创新财政监督方式入手，着眼于财政资金使用的安全性、规范性和有效性；着眼于加强对财政政策执行情况的监督，以保障各项财政改革的顺利进行；着眼于创新财政监督模式，在财政监督工作过程中，有重点地调整财政监督检查工作范围。从派驻部门财政监察职责任务看，一是重点监督派驻部门内部控制制度及相关财政财务管理制度是否健全完善，重点关注在实际操作中是否按照制度严格执行；对派驻部门内控制度进行分析、评估，对发现的薄弱环节进行改进和完善。二是财政预算编制的监督。主要是对预算编制的合法性、真实性和科学性进行监督。预算编制是否坚持统筹兼顾、确保重点、厉行节约的原则；预算编制程序是否合法，是否经过必要的编制、审核、批准程序；列入预算的部门是否符合法律规定；列入预算的公共支出项目及支出结构是否符合国家法律规定；公共支出项目是否经过项目可行性论证，能否体现公众的真实需要；财政预算编制过程中有无虚报冒领、套取财政资金行为等。三是财政预算执行的监督。主要是对预算执行的程序性、合法性及效益性进行监督。包括预算收入征收、缴纳是否合规、及时，有无应征而不征、擅自减免等问题；财政预算支出有无任意调整支出科目、改变预算资金用途的现象；公共项目支出有无截留滞拨、虚列支出或超出支出范围现象等。四是财政决算的监督。主要是对年终决算的真实性、完整性及合法性进行监督。五是财政政策效益监督与评价。对财政政策效果进行综合评价，包括落实国家财政政策具体措施，以及落实本部门政策规定业务活动的有效性、效率性及效益性；在此基础上，财政监察员对财政政策的目的、重点、效果进行分析和评价，提出纠正政策偏差的对策建议。从建立推进财政系统的惩防体系建设出发，确保财政资金使用安全和财政干部队伍安全，实现坚持将财政监督工作贯穿于财政中心工作的大局之中，贯穿于财政管理体制、机制建设和改革的总体设计之中，贯穿于财政管理和内部人、财、事权的运行全过程之中。构建责任机制、教育机制、监督机制、惩治机制、制度机制和评估预警机制。深化对派驻财政监察机制的规律性认识，摸索财政派驻监察机制的整体协调规律、周期发展规律和规范有序规律，建立健全覆盖财政运行全过程的监督机制，强化事前和事中监督，促进监督与管理有机融合。我们认为，应侧重于以下几个方面进行研究：
（一）加大对财政资金事前审核和事中监控的渗透力度
财政派驻监察机制，扩大了财政监督发挥作用的空间，客观上适应了财政监督的方式与手段的创新，加强财政管理和促进财政改革的需要。不断调整、丰富、发展和完善派驻财政监察机制的整体协调规律、周期发展规律和规范有序规律，能够促进财政监督的方式多样化、合理化、科学化、规范化和制度化。从长远看，要突出制度合理设计安排这个导向。一是探索事前审查把关，就是财政监督关口前移，强化部门预算编制审核、重大财政支出项目论证、定员定额等政策制定的科学性。对部门预算编制和调整，在报请同级人大审批之前，由财政派驻监察组进行审查把关，依照国家法律法规和现行财政政策，审查预算编制与财政管理目标的符合程度，审查预算编制的合法性、合规性、有效性，避免或减少不合法或低效率的预算支出，促使财政资金发挥应有的使用效益。二是探索事中跟踪监控，就是充分利用财政管理信息系统，逐步形成财政监督检查信息与业务管理信息共享互动，力争做到预算编制、执行和监督各业务主体之间信息沟通便捷，实现对部门预算执行情况的实时分析和监控。以财政部门国库动态监控系统为依托，以互动机制平台为手段，以疑点披露、反馈交流、政策及咨询建议等为主要内容，以控制、反映、纠正部门预算执行中的违规问题，确保财政资金使用安全、规范、高效为目的而进行的预算执行监督控制。三是探索事后检查稽核，就是对部门预算执行结果进行监督检查，依据国家有关法律法规，对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项的真实性、合法性和有效性，统筹安排和组织审查、稽核与监督检查，通过事后监督检查，评估财政性资金的使用效益，研究分析预算执行中存在问题，按照《财政违法行为处罚处分条例》及相关法规，查处财政、财务违法违纪行为。
（二）理顺财政部门内部监督制度
研究派驻财政监察机制的整体协调规律、周期发展规律和规范有序规律，首当其冲应理顺财政部门内部监督制度。一是必须明确树立财政监督寓于各项财政管理的理念，明确财政监督在公共财政框架中的职能定位，明确规范财政业务机构财政监督责任，使每个财政干部都有财政监督责任，都要在本职工作中强化财政监督意识，解决财政监督只是专职监督机构单方面职责的问题。财政部门业务机构亦不例外应该担负财政监督责任，并与专职监督机构共同努力才能达到预期的监督管理绩效。坚持以分工明确的组织体系为依托，有效设定和合理分布各相关监督主体，充分发挥财政监督整体功效。构建科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的监督运行机制。按照决策权、执行权、监督权相对分离、相互制衡的原则，建立和完善财政部门内部预算编制权、预算执行权和预算监督权相分离的财政管理制衡机制，关键在于落实财政部门内部管理不同层次的监督责任，各职能机构设置要相互制约，通过岗位权责确定，建立分工合理、沟通顺畅、监管互动的财政部门内部监督机制。二是必须重新界定财政部门内部各个环节业务管理机构职能，重点是针对业务管理机构在业务流程各个环节的监督职责进行明确划分。在财政部门内部管理框架中，履行财政监督职责是专职监督机构和各业务管理机构共同的职责。目前，各业务管理机构侧重于对财政资金的日常监管，专职监督机构侧重于对财政资金的专项监督。这种监督主体的设定和财政监督职责的划分，具有明显的缺陷。主要是各业务管理机构人力、时间和精力有限等多种因素，无法完全履行财政日常监管职责，形成监督缺位；专职监督机构由于与各业务管理机构信息不对称，无法获得足够部门信息或本应从日常监管中发现的萌芽性问题。因此，专职监督机构所开展的专项监督缺乏针对性和有效性。迫切需要重新界定财政部门内部各业务管理机构监督职责，明确财政部门内部机构的监督定位，必定会带动财政监督机制的创新、延伸和细化。财政部门内部各业务管理机构主要监督职责，是在完成财政资金分配和调节事宜的同时，规范日常财政资金使用和监督管理，强化基础环节的内部循环监控，在财政机关内部建立分工制衡的内部控制约束机制，明确各环节监督职责，建立有效的内部业务监督制度，保证财政资金各个环节的合法性、合规性和有效性。三是必须针对财政资金运转的全过程，针对各类财政资金管理制度和操作流程的不同，按照不同类型财政资金管理要求，设计进行监督的环节，形成环环相扣的监督链条。即根据业务管理形成的财政资金流动的每个节点，在上下节点联结之间形成循环式监督制衡关系，促使财政预算编制、国库资金拨付、各部门预算资金使用、财政支出绩效评价过程规范化，制约内部各个环节权力的合规和有效运行。按照财政资金流动特点，针对每个环节和财政资金流向节点进行动态监督。强化财政资金源头监管和同步跟踪监控，逐步形成财政机关内部再监督机制。通过绩效评价监督，建立起自我评价、自我监督、外部评价和外部监督相结合的约束机制，逐步将绩效评价监督结果作为部门预算编制的重要依据，促进建立以结果为导向的预算管理体制。从根本上理顺财政内部运行的各个环节，把财政监督放在财政运行系统中来管理，财政资金流向哪里,监督就延伸到哪里,确保财政资金安全规范运行,消灭财政监督在业务环节的空白区，使财政监督责任真正落实到位,防范各种违纪现象的发生。必须对制度的执行和业务流程进行监督，按财政分配的资金流向加强财政监督。紧密融合的核心是财政机关内部制度要明确,加强财政监督是财政部门各业务机构和监督机构的共同职责，需要共同参与、各负其责;并逐步形成责任明确、层次清晰、环环相扣的良性循环监督系统和相互制衡的内部控制机制。涵盖财政资金分配与使用运转的全过程中的预算、分配、使用、评价各个环节，选取业务流程中的部门预算、国库集中支付、政府采购等财政支出主要构成内容的各个节点，形成一个对财政运行全过程进行监控、预警、分析、纠偏、制裁的财政运行机制，构建科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的财政监督运行机制。
（三）完善财政监督管理信息系统
充分利用财政管理信息化平台，完善财政监督网络功能，促使所有能够上网公开的业务，全面通过网络实施即时监控。财政监督信息化对于财政监督管理机制建设具有重要的推动作用，是解决财政监督信息不对称、提高财政监督效率的主要手段。积极设计实施“财政监督管理信息系统”，运用信息技术实现财政业务管理系统信息查询，开展实时监控，逐步实现从单一的进点查账向财政信息化监督转变，利用信息技术提升事中财政监督效果。事中监督是对财政专项资金执行和各项决策项目实施过程所进行的监督，是财政监督职能的重要组成部分和事前监督的延伸，寓于财政经常性管理之中，事中监督的范围及监督的力度和深度直接影响到财政日常管理。加强事中监督能及时发现问题，真正起到纠偏补正的作用，核心环节是保证财政资金取之合理，用之得当，逐步构建预算、执行、监督三位一体，互相制约的管理模式，真正实现财政监督与财政管理的紧密融合。一是摸索利用财政管理信息化平台，对预算编制方法、程序、定员定额标准的审核和定量与定性分析，监控和查处虚增人员经费和公用经费、虚报专项转移支付和项目经费等违纪违法行为，切实提高财政支出效益，保证预算编制的科学性和合理性；二是摸索利用财政管理信息化平台，加强预算执行过程的财政监督，从硬化预算约束的角度，监督检查财政预算资金使用情况，坚决查处截留、滞拨、挪用项目资金和私设“小金库”等严重违法违纪行为，提高预算管理的严肃性和法制性；三是摸索利用财政管理信息化平台，积极参与部门预算绩效评价的监督。参与业务处（科）对部门预算执行情况绩效评价，促进财政资金使用效益高效和节约。
作者：张海兰 冯雪