粮价管控论文：国情粮价形成及管控综述

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作者：宋廷明 单位：中国粮食经济学会

就国内粮食形势而言，虽无近忧，但有远虑。我国粮食“八连丰”，粮食库存充裕，民食军需无虑。据人口普查，我国人口为13．4亿，人均粮食产量约425公斤，仍处于世界中等平均水平。照理说，在“八连丰”后市场粮价应当看跌而非看涨。然而，国内市场粮价继续稳中走高的事实证明，我国粮食供求将长期处于紧平衡状态。同时，也反证我国粮食实际总产量是否有统计的那么高，实有人口是否如人口普查公布的那么少，都是值得深入研究的问题。如果粮食实际产量低而实有人口数量多，必然导致粮食市场供求紧张，这才是连年“丰收”后粮价持续走高的根本原因(见下图)。实事求是对粮食工作者是最基本要求，因为老百姓一日三餐是靠吃粮食生活，而不能把玩数字游戏当饭吃。这是一个简单而朴素的真理，在历史上曾经有过沉痛的教训。综上，从国内外粮食形势分析，未来国内外粮食供求关系的主旋律将是紧平衡，未来国内外市场粮价走势的基本面将是稳中趋升。尽管在不同时期受粮食生产丰歉的影响会有波动，但这个总趋势不会发生根本改变，这就需要我国宏观经济决策者和广大粮食从业人员，能从战略高度和全球角度来把握这一趋势，以从容应对可能出现的各种意外情况。

影响粮价形成和实现的主要因素

粮食既然是一种特殊公益性商品，那么其价格形成和实现除了要遵循一般商品价格的规律外，还有其特殊性。从总体上看，主要有以下5大因素影响和决定粮价。一是粮食成本。粮食在生产、流通、加工、消费过程中，均会发生大量活劳动和物化劳动成本费用，即所谓人工成本和固定成本，这是决定粮食价格最基础的内在因素，是客观存在不以人的主观意志为转移的。在过去统购统销的计划经济年代，粮食生产、流通、加工成本不断上升，而且对粮食成本的补偿又严重不足，由于粮价几十年固定不动，极大地挫伤了农民的种粮积极性。改革开放以来在粮价逐步放开以后，虽然情况有了极大好转，但仍然存在着种粮比较效益偏低、粮食成本补偿不足等问题。多数情况下，这个问题在市场上表现为成本推动型粮价上涨。粮食种子、化肥、农药、农膜、农用柴油、农机具等的价格和耕地使用租金等不断攀升，是造成成本推动型物价上涨的重要原因。据调查，2004年以来，黑龙江海伦市农民人均农业生产费支出增加了86%，而农民纯收入的增加却不到50%，两者相差达36个百分点。目前农民要卖两斤粮食才能换回一瓶矿泉水，粮价适度上涨应当说在情理之中。二是供求关系。粮食供求关系变动是影响市场粮价涨跌的主要的外在因素，供求关系同样是一个不以人的意志为转移的客观因素，无论是粮食期货还是现货，无论是做空做多或者看涨看跌，供求总是左右粮食市场行情的那双“看不见的手”。供求关系无时无刻不在牵动着国内外粮价的涨跌，决定着粮食经营者的命运，有的人因抓住了供求变化的机遇增加了效益，有的人则因未把握住供求规律陷入了困境。对2010年国内绿豆价格猛涨，有的同志认为是少数不法分子非法炒作的结果。其实，炒作只是其中局部的次要原因，根本原因还在于农民种植量的减少，是绿豆供求失衡导致的需求拉动型价格猛涨。后来通过扩大进口和鼓励农民种植，绿豆价格逐渐回落到了比较合理的水平。类似地，改革开放以来曾出现过的早稻、小麦、玉米等主粮作物市价上涨，大都是阶段性供不应求引起的。随着供给增加，价格也逐步回稳。三是国家政策。主要是指国家在粮食生产、流通、加工、消费和价格等方面的一系列政策，包括财政税收、金融信贷、产业发展等优惠扶持政策。相关政策是决定粮食价格的政治因素，受国家所处的政治、经济和社会环境等因素制约，从本质上说这是国家行为，因而带有主观性。改革开放30多年来，我国为防止粮价暴涨、保护消费者利益，曾多次向市场大量投放国家储备粮平抑粮价;为了保护农民种粮积极性，在多次提高国家粮食收购价格的同时，相继实行保护价敞开收购政策，启动粮食最低收购价托市收购政策，增加国家临时粮食储备政策等，有效地解决了农民卖粮难和保护农民利益等问题。国家还拨出巨额专项资金，多次开展大规模的粮食流通基础设施建设，促进了粮食物流现代化。在世贸组织规则的框架内，从2006年起我国免除了沿袭数千年的农业税，并对农民实行种粮、良种、农资和农机具购置等4项综合直补，使广大农民得到了实惠，也使市场对粮食价值补偿不足的部分得到了政府提供的相应的补偿，极大地促进了粮食生产的发展。四是消费心理。消费者对粮食的消费习惯和心理，虽然是消费者个人的主观行为，但往往会对粮价波动造成不可忽视的影响。例如，在某些粮食品种供求偏紧的时候，许多消费者会出现抢购或囤积行为，其中多数是出于害怕短缺的一种从众心理，也有部分人是出于投机心理。在我国历史上，因闹粮荒出现抢米风潮而激发社会动乱的事件，不胜枚举，需要我们引以为戒。不久前，我国市场上出现的一种售价高达每斤90多元的“天价有机大米”，就是个别商家为迎合少数人炫耀性消费心理而搞的商业炒作。这种个别特殊商品(如所谓纯天然有机大米)的价格大幅度背离价值的现象，在经济学上习惯性地称之为“炫耀价格”。五是国际行情。这是影响粮价的一个外部客观因素。自2001年加入世贸组织之后，我国国内与国外粮食现货和期货市场之间的联系和互动日益密切。按照我国的统计口径，目前我国的各种粮食进口量已超过6000万吨，其中大豆5400多万吨(占国内消费量的84%，占世界贸易量的61．4%)，大麦等杂粮330万吨，还有少量大米、玉米、小麦等主粮。我国粮食消费的对外依存度呈逐年上升趋势，目前已达10．5%左右。因此，国际市场粮价一有风吹草动，都会通过国际粮食期货市场和现货市场等渠道迅速传递到国内市场，对国内粮价造成一定的影响。当然，目前我国粮食消费的对外依存度尚不太高，居民口粮可确保自给有余，主要是饲料和工业用粮(大豆、玉米等)产销缺口逐年增大，需要进口弥补，因而受国际行情影响较大。对此，通过企业调整规模和结构，加强企业管理以及市场消化吸收，可以消解一部分价格变动因素的影响。总之，在上述影响粮价的5个主要因素中，成本、供求和国际行情三个因素是不以人的主观意志为转移的客观因素，成本是内因，对粮价形成起决定作用;而供求和国际行情则是外因，在一定条件下对粮价形成发挥重要作用。国家政策和消费心理是主观因素，前者受国家政治、经济和社会形势所左右，后者受消费者个人习惯和心理所影响。在通常情况下，市场粮价是上述5个因素综合作用的结果。但在某一具体时期或某一粮食品种出现价格波动时，则在这5个因素中，总有一个起决定作用的因素。例如，种粮成本上升，比较收益降低，农民生产粮食的积极性下降导致粮价上涨，这时成本就是推动粮价上涨的决定性因素;粮食因灾减产导致供给不足或因粮食丰收导致暂时性供应过剩，这时供求就是影响粮价波动的决定因素;在粮食供不应求时国家通过抛售储备粮平抑市场粮价，通过加大对粮食生产的投入和对农民的补贴促进生产的扩大，或在粮食供应相对过剩时国家借助实行最低保护价敞开收购和最低收购价托市收购以保护农民利益、通过增加国家临时储备、灵活实行粮食进出口调节以稳定国内粮价，这时国家政策就是调控粮价的决定因素;由于受谣言和恐慌心理影响，出现群体性抢购、囤积粮食或削价抛售粮食等现象，会人为加剧粮食供求失衡而导致粮价暴涨暴跌，这时消费心理就是影响粮价的决定因素，需要及时疏导、安定民心，防止其影响失控;由于国际粮食市场行情变化引起国内粮价波动，这时国际粮食市场行情也可能成为影响粮价的重要因素，需要我们未雨绸缪、加强戒备、及时应对。2008年世界粮食危机波及37个国家和地区，2010年俄罗斯和乌克兰因受灾减产宣布暂停小麦出口，均未对我国粮价造成大的影响，其根本原因就在于我国有充足的国家粮食储备和社会库存，稳定粮价的物质基础雄厚。可见，粮价形成是多因素综合作用的结果，也是国家社会经济状况的综合反映。因此，无论何时何地出现粮价波动，在分析其原因时，均不能简单地一概而论，必须坚持实事求是原则，对具体问题作具体分析，才能看清大势，作出正确判断。

关于构建新型粮价监管机制框架的设想

第一，坚持通过市场形成粮价的原则。粮食尽管是具有公益性的特殊商品，但它毕竟是商品，因此必须遵循价值规律的要求，让市场在粮食资源配置中发挥基础性作用，通过市场供求和竞争机制形成粮食价格。这正是粮食市场经济与过去粮价几十年固定不变的粮食统购统销时的计划经济的根本区别。因此，在粮食市场经济条件下，政府应主要运用经济手段平抑市场粮价。例如，当市场粮价出现暴涨暴跌时，适时运用政府粮食储备灵活吞吐平抑粮价，或者通过政府补贴间接调控，尽量避免滥用行政手段对具体粮食品种的价格直接进行干预。自改革开放特别是2004年我国按照加入世贸组织的承诺宣布放开粮食购销市场以来，正反两个方面的经验教训证明，坚持通过市场形成粮食价格，是构建新型粮价形成和监管机制的基础。第二，建立政府与市场共担的粮食价值补偿机制。粮食因其季节生产、常年消费和不可或缺的特征，其价格波动受供求关系影响大，社会敏感度强。如果单纯依靠市场进行价值补偿，在粮价出现暴涨暴跌时就会出现谷贱伤农和谷贵伤工的异常情况，导致粮食价值补偿不足或形成短时暴利，影响社会稳定。在我国，粮食产业是国民经济中的弱势产业，种粮农民是居民中的弱势群体，粮食的价值很难从市场上得到充足补偿，只能依靠政府的政策优惠和直接的财政补贴才能实现，并因此切实保护农民利益，促进粮食产业的可持续发展。第三，健全中央和地方各级政府粮食储备，夯实稳定粮价的物质基础。2008年的世界粮食危机和2010年俄乌两国宣布暂停小麦出口引起的世界粮价波动，也导致国内粮价小幅上涨，但我国市场对其反映相当平稳，始终未造成大的震荡，根本原因就是我国有充足的粮食储备。2009年，国务院负责人曾向全世界公开宣布，我国包括各级政府粮食储备在内的社会粮食总库存常年保持在2亿吨至2．5亿吨左右。有关部门证实，近年来持续保持这一储备水平，可以满足全国半年左右的粮食消费需求，稳定粮价的物质基础雄厚。“政府有粮，百姓不慌”，充足的粮食储备可以使我国做到“任凭风浪起，稳坐钓鱼船”。一旦市场出现大的波动，政府就可以启动应急预案，通过灵活运用储备粮吞吐、实行最低收购价托市收购、增加国家临时粮食储备等措施进行调节，有效保护粮食生产者、经营者和消费者的利益。例如，在1991年淮河大水救灾、1994年、南方部分地区粮价上涨、1998年长江大水救灾、2003年“非典”和2008年四川汶川特大地震救灾等紧急情况下，国家粮食储备为保障灾区军需民食发挥了决定性的作用，是整个社会粮食市场和粮食价格的超级稳定器。第四，持续加大政府补贴力度形成保护农民种粮积极性的长效机制。当代农民作为市场经济条件下的商品生产者，同样也是善于经营的“理性经济人”。种粮食作物与种其他经济作物的比较效益大小，种粮和外出务工的比较收益高低，是农民决定是否增加种粮投入的关键，也直接影响粮食的总产量和总供给。现在我国农民种一亩地得到的政府各项直补约为70－80元，尚不足在农忙时请个帮工一天的工钱，许多农民实际上是在赔钱种粮。为了增加供给、稳定粮价，必须持续不断地加大各级政府对种粮农民的补贴力度，如继续增加对种粮、良种、农资和农机具购置的直补额度，保护农民的种粮积极性;增加国家对农田水利基础设施和粮食物流基础设施等建设的投入，以降低粮食生产和流通的成本;加强各类粮食综合市场和专业市场的建设，以降低粮食交易成本，夯实稳定粮食市场和粮食价格的基础。第五，利用国际粮食资源补充国内粮食缺口以稳定粮价。我国是一个人均水土资源极度匮乏的大国，增加粮食生产的制约性因素很多。尽管粮食总产量居世界首位，但人均粮食产量仅接近世界水平，随着人口不断增长和小康型消费迅速增加，我国的粮食供需缺口还会逐步扩大。为了保障粮食供给和稳定市场粮价，我们必须适时调整粮食战略，在确保城乡居民口粮(主要指小麦和稻米)自给的前提下，充分利用国际粮食资源来满足国内食用植物油、饲料和粮食深加工业不断增长的粮食消费需求，以稳定粮食市场和粮价。利用国际粮食资源，除直接通过国际粮食期货和现货市场进口外，还需要鼓励我国粮食企业大胆“走出去”开拓国际市场，尤其要鼓励企业在水土资源丰富的南美、非洲和东南亚开拓粮源基地，构建从粮食生产、中转、海运、加工到销售的全产业物流供应链，把国际和国内两个粮食市场和两种粮食资源更加紧密地结合起来，更好地为我国稳定粮价和保障粮食安全服务。当然，解决我国粮食问题必须主要依靠自力更生。现在世界贸易市场，粮食年贸易量约2．9亿吨，尚不足我国年需求量的一半;小麦年贸易量约1．4亿吨，仅比我国年需求量多一点;大米年贸易量约3300万吨，仅为我国年需求量的1/4;玉米年贸易量约9400万吨，仅为我国年需求量的1/2，大豆年贸易量约9200万吨，仅比我国年需求量多3000多万吨。这还仅仅是用目前我国总体小康水平下的粮食需求量来比较的结果，在将来进入全面小康和中等发达国家水平时，我国对粮食消费的需求还将大幅度增加。这些数据表明，如果我国粮食出现严重短缺，世界上没有一个国家能够满足我国近14亿人口的巨大需求。因此，解决我国粮食供给问题必须长期立足国内，坚持自主，确保做到长治久安。第六，强化粮食行政管理部门的粮食宏观调控和价格监管职能。现在，我国粮食宏观调控和价格监管等职能，分属发改委、财政、粮食、税收、工商、质检、卫检、物价、农发行、国储等10个不同职能部门或单位，形成了“多路分兵、多头管粮”的局面，缺乏统筹协调和执行权威，不可避免地存在许多管理漏洞和执法盲点，给粮食安全留下诸多隐患。在这种“多头管粮、无人担责”的体制下，一旦粮食安全出问题，往往连是谁的责任都很难分清楚。例如，多年前我国就实行了粮食省长负责制，但由于粮食行政管理部门不是一个很有执行力的强力部门，使这一制度流于形式，仅仅在口头上宣传一下而已。为此，我国必须继续深化改革和理顺体制，强化粮食行政管理部门的调控监管职能。在粮价监管方面我们建议:粮食行政管理部门不对粮价进行直接行政干预，应侧重监督检查各类粮食企业和个体粮油经营者，贯彻执行《价格法》和国家粮食价格政策的情况，坚决查处其违法违规行为;对粮价监管的重点，则应放在用作居民口粮的三种主要粮食品种的价格上，即稻米、小麦、玉米的价格，对其余小品种粮食的价格(如统称为杂粮的杂谷、杂豆和薯类等)，即使在过去统购统销的计划经济年代也是放开的，政府从未对其进行过直接价格干预，在粮食已全面进入市场经营的今天，其价格更应该完全放开由市场调节。例如，2010年因供不应求绿豆价格猛涨，虽被网民讥为“逗你玩”。但由于绿豆价格高激发了农民种植绿豆的积极性，商家积极组织进口，切实提高了市场的供应量。供给的增加，使绿豆的价格迅速回落到比较合理的水平。这说明，只有遵循市场经济的规律进行粮价监管，才能有效解决粮食供求矛盾，避免粮价暴涨暴跌。上述构想，是从粮价形成、价值补偿、政府储备、涉农补贴投入，开拓国际粮源、强化粮价监管等6个方面，构建新型粮价形成和实现监管机制的框架的一种努力，需要在实践中不断充实完善，逐步形成适合国情粮情和具有中国特色的粮价监管机制，以保障国家粮食安全和社会长治久安。