PPP模式在陕西省的应用与管理研究
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摘要：ppp模式在陕经过3年多的发展，初步制定了与PPP运行相关的政策措施，建立了PPP项目库、PPP调度制度及编制了未来三年的运行计划。但PPP模式在运行的过程中，仍然存在着配套政策不健全、融资渠道单一、投资回报机制不确定、退出机制不顺畅的问题。针对此情况，需从完善配套政策，拓宽融资渠道、完善回报机制、规范退出机制的方面着手解决。
中图分类号：F830.59 文献标识码：A
PPP全称为Public Private Partnership，可翻译为合伙或合营，是指政府为增强公共产品和服务的供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。本质上是一种合作伙伴关系。PPP最早应用于1982年英国的城市公共基础设施建设。我国PPP的应用始于世界银行和亚洲银行将其作为一种新兴的项目融资方式进行引入。自1995年起，在国家计委的主导之下，几个BOT（建设―运营―转让）试点项目相继开展。PPP模式真正兴起于2014年的全国两会，总理在政府工作报告中提出“制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法，为民间资本提供大显身手的舞台”。同年4月，又在国务院会议上提出，为了激发社会资本的参与热情，推动PPP模式的发展，将在公共基础设施建设营运领域首批退出80个示范项目。同年9月，财政部了76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，通知表示将在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范。
1 陕西省PPP模式发展现状
为了响应国家推广PPP模式的政策精神，陕西省从2014年底开始，将180个项目纳入全省PPP项目库，总投资2316亿元。于2015年5月集中了首批60个PPP示范项目，总投资1536亿元，涉及交通设施、水利设施、市政设施、公共服务、生态环境等五个领域。投资额及项目数分布图如图1。
在首批公布的60个PPP项目中，有2个项目入选国家发改委示范性PPP项目典型案例，它们分别是陕西省南沟门水利枢纽工程、渭南市天然气利用工程。截至2016年11月底，全省已签约落地项目43个，总投资684亿元，引入社会资本620亿元。
1.1制定与PPP项目相关的政策措施
近年来，根据国家制定的相关政策法规，陕西省委省政府先后出台了一系列有针对性的政策措施，包括《陕西省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（陕政办发〔2014〕107号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（陕政办发 〔2015〕81号）、《陕西省政府和社会资本合作（PPP）项目库管理暂行办法》（陕发改投资〔2015〕1430号）、《陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》、《陕西省政府和社会资本合作（PPP）项目前期工作补助资金管理暂行办法》（陕发改投资〔2015〕1688号）等，为PPP模式的推广与发展奠定了政策基础。
1.2建立省政府和社会资本合作项目库
为建立项目库，陕西省发改委会同省级行业管理部门及各市（区）发改委，展开项目征集、评估论C、入库管理、协调推进及信息等工作。其中陕西省发改委负责全省PPP项目库的统一建设和统筹管理工作。陕西省PPP项目库由三个子库组成，分别是项目基础库、项目意向库及项目执行库。PPP项目的推进采取符合条件的项目首先进入基础库，基础库当中符合一定条件的项目经评估后转入意向库，意向库中符合一定条件的项目经评估后转入执行库。截止到2017年5月9日，全省项目中基础库PPP项目1126项，分布见图2。
1.3建立PPP项目调度制度
首先确立PPP模式优先的项目谋划机制，交通、水利、市政设施，公共服务，生态环境等重点项目，优先考虑采取PPP模式运作。其次建立了项目动态储备管理体系，筛选谋划推出一批具有价值的好项目，全面向社会资本开放，为未来发展提供强有力支撑。建立了全省PPP项目库，面向全省常态化征集PPP项。最后建立了PPP工作督导调度制度，对各县市区、市直部门储备运作项目情况进行调度，定期通报工作落实情况。
1.4编制PPP行动计划
为了使PPP模式得到更好地推广，发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，陕西省发改委专门印发了《关于做好推广PPP模式有关工作的通知》，通知要求各地市需提出当地推广PPP模式的三年计划以及相关政策措施打算，旨在谋划策划一批未来三年的重大PPP项目。省发改委在此基础上编制了《全省传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》。同时要求各地同步做好2015年以来启动实施PPP项目的补录工作和信息完善。
2 陕西省PPP发展中存在的问题
2.1配套政策不健全
尽管从2014年开始，针对PPP模式的运行制定了相关的政策措施，但从实施角度来看，由于公用事业收费定价实行政府指导价或政府定价，公用事业项目用地不能划拨给私营企业，私营企业向政策性金融机构融资存在制度壁垒等问题突出，要加快推进PPP模式，就必须进一步健全相关配套政策，消除社会资本对PPP项目的犹豫和观望[1]。
2.2融资渠道单一
从目前PPP项目运行融资看，多层次资本融资模式尚未开展，尚未在项目融资上的采用多种融资方式拓宽融资渠道。较常见的PPP项目融资方式包括贷款、债券、股权基金、资产证券化等方式。目前PPP融资主要依靠的仍然是银行信贷。在提供公共产品和服务方面为了确保资产质量，商业银行依靠政府承诺或土地抵押贷款的做法，这很难适应现有的银行贷款审批和风 险控制机制。