创新理念大胆探索 构建“大监管”体系
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近年来。天津市工商局紧紧围绕市委、市政府提出的中心任务，创新工作理念，整合监管资源，创造性地提出并探索建立了“大监管”体系。2010年，国家工商总局提出要坚持“四个只有”，推进“四项建设”的工作要求，无疑给“大监管”体系建设又赋予了新的内涵、注入了新的活力。
一、“大监管”体系的提出
1.建立“大监管”体系是工商部门更好地履行职能的总体要求。当前，工商行政监管领域不断拓宽，已遍及市场经济秩序和经济发展的各个层面，监管任务日重，风险也在不断扩大。按照周伯华局长提出“只有依法加强市场监管，工商行政管理才能树立公平公正的执法权威”的要求，必须加快建立一套与“职能多、任务重、风险大”监管情况相适应的监管模式，更好地适应新形势、完成新任务、发挥新作用。
2.建立“大监管”体系是工商部门更好地服务天津经济社会发展的现实要求。目前，天津正在进入站在高起点上实现新发展、再上新水平的关键时期。要进一步服务好天津经济发展，完成市委、市政府提出的任务要求，工商部门就必须更新监管理念，创新监管体制和机制，努力做到创新监管、规范监管、高效监管，促进天津建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系和营造良好的区域经济发展环境。
3.建立“大监管”体系是工商部门更好地实现“四个转变”的必然要求。要完成国家工商总局提出的“四个转变”，即监管领域由低端向高端延伸、监管方法由突击专项整治向日常规范监管转变、监管方式由粗放向精细转变、监管手段由传统向现代化转变，就必须坚持与时俱进、开拓创新，以现代网络技术为依托，通过构建新的监管模式将“四个转变”纳入其中，进而有效整合监管资源，提高监管效能，形成监管合力。
(二)构建“大监管”体系的指导思想
全面落实科学发展观，贯彻天津市委、市政府和国家工商总局提出的任务和要求，树立“全部工作下放到网格，全部任务落实在网格”的思想认识，探索建立科学、严谨、高效、完整的监管模式，进一步优化资源、提高效能、规范市场秩序，在全国工商行政管理系统抢占制高点，在工商行政管理服务全市经济社会发展中达到高水平。
(三)构建“大监管”体系的主要目标
“大监管”体系，就是以网格化管理为依托，以市场主体为主要监管对象，以流通领域食品安全、市场、广告、合同等为主要监管内容，以规制市场主体、监控交易行为、监测交易商品为主要监管机制.以实现防范和化解市场监管风险为主要目标的市场监管模式。
二、构建“大监管”体系的探索与实践
构建“大监管”体系，关键在于充分发挥网格化管理的作用，最大限度地调动市局、分局、工商所的监管力量，有效整合工商系统各种资源，完善保障措施，形成条块结合、上下联动、齐抓共管的监管工作新格局。
(一)积极推进网格化管理，为“大监管”体系搭建依托平台
所谓网格化管理，就是将管辖区按分局、工商所、巡查干部划分为三级网格化管理网络，明确和强化各级监管部门和相关工作人员的监管责任，实现对辖区市场秩序日常监管有效控制的基本工作方式。其特点就是“落脚点在管事，着力点在管人”，即通过“横向到边、任务到人”式管理，把经济户口、市场监管等工商行政管理工作落实到网格责任人身上，从而形成集管理、考核、监管为一体的责任管理模式。实践证明，通过这种责任监管机制.能够最大限度地把“情况能发现、事态能控制、问题能处理”的监管工作目标落到实处。
推行网格化监管以来，天津市工商系统按照“四个转变”的要求，一抓建章立制，实现网格化管理的制度化、规范化和程序化；二抓责任到人，实现以经济户口为基础的综合监管：三抓网格化监管信息技术平台建设，实现市场主体监管工作的资源信息化和手段技术化；四是抓网格化监管措施创新，实现监管到位，防范监管执法风险。目前，全市21个分局管辖区域已全部被网格化管理责任网络所覆盖，154个工商所共划分了1004个监管责任网格，相应确定了1037名网格责任人，平均每个分局48个网格，每个工商所7个网格，1个网格平均监管各类市场主体300余户，全市各类企业和个体工商户全部纳入网格化日常监管，工商部门的检查巡查职能在网格化管理系统中得以实现。
(二)以网格化管理为依托。全面加强市场监管
1.加强流通领域食品安全监管。围绕《食品安全法》赋予工商部门的监管职责，以网格化巡查为基础，制定了食品安全日常巡查的“十查十看”标准，强化对食品经营者的巡查力度。2009年，了14期消费警示和快速检测报告，公布了8个品种12个批次的质量不合格食品；通过开展系列食品执法检查活动，共检查各类食品经营者17.8万户次，取缔无照经营1319户，查获过期、“三无”、假冒伪劣食品6.18吨。
2.加强商品交易市场监管。在实行“网格化”的基础上.全面启动了全市商品交易市场的信用分类监管工作.通过对商品交易市场的信用等级分类，更加合理有效地分配了工商所的资源，使市场监管工作更加有针对性和时效性；开展了对“限塑”、活禽市场等多次专项整治工作，规范了市场秩序；强化了农资市场监管，共查处不合格和假冒伪劣农资案件16件，没收化肥14.9吨，农药222.5公斤.为农民挽回经济损失50余万元。
3.加强广告监管。把广告监测作为大监管体系中的重要内容，推动广告监管的制度化、规范化建设，建立健全了广告监管预警、案件移送、案件查办责任制度，完善了虚假宣传涉及商品和违法广告停止制度。从虚假违法广告涉及的商品人手。开展了对虚假违法广告涉及商品专项执法检查行动，行动采取统一时间、统一商品、统一经营场所的“三统一”原则。有效地震慑了违法广告行为。
4.加强合同监管。依托“网格化”管理，在监管上确保做到“四到位”，即合同法规宣传到位、指导合同订立到位、监督履行合同到位、合同违法查处到位。近年来，围绕国计民生的热点。制定并推广了50个合同示范文本，内容涉及建设工程、房屋买卖、物业管理、婚介等多个行业：开展了合同签订和使用情况的一系列专项检查，加大对不公平格式条款的整治力度，得到了社会舆论的关注和好评。
(三)适应网格化管理的需要，推进“大监管”体系的“软”建设
全系统坚持统一、规范、效能的原则，积极推进数据中心、应用系统和网络建设，形成了业务内网、政务专网、公共服务网三网相互独立又相互联系的网络格局。建设功能完整、数据完备的数字化平台，整合各业务子系统，努力消除信息孤岛，推进建立业务条线互联互通、信息数据共享的现代化、立体化的业务信息网络系统。建立数据量化指标体系和数据分析中心，更加准确地反映工商管理各项监管职能。
为适应“网格化”监管的需要。天津市工商系统大力
推进“红盾素质工程”，实施了“三年考一次、一轮考三年”的全员培训考核计划，培训2万多人次；组织开展了15项岗位练兵比武竞赛活动，共选拔出15名“业务状元”和75名“业务能手”。全系统正在形成靠素质立身、靠岗位锻炼、靠实绩进步的良好氛围。
三、构建“大监管”体系面临的问题
1.法律法规不完善，导致监管风险加大。一是相对滞后。目前互联网、手机、LED大屏幕等新兴媒体不断涌现，媒体广告监管就存在着确定管辖难、适用法律难、调查取证难等一系列问题。二是规定不明确。《食品安全法》第27条中的“相适应”、“规定距离”以及3l条中“必要时”等内容没有具体规定，只能工作人员自行把握，一旦出现问题将被追究责任。三是缺乏配套规定。《合同法》第127条赋予了工商部门对合同“监督处理”.但缺乏与之相配套的合同行政监督管理方面的法规及相关制度，导致合同监管难度大，监管力度不够。
2.监管方式转变难度较大，粗放式监管依然存在。虽然近年来全系统加快了“四个转变”的步伐，但是一些基层干部思想认识不到位、基础工作不到位、内部管理不到位、人员素质不到位的情况依然存在。以时间的突击性、资源的集中性、监管的被动性为主要特征的突击专项整治，以主要依靠经验式、手工式、分散式、对抗式为特征的传统监管手段等各种粗放式监管还不能完全摆脱，要从根本上实现监管方式的精细化、监管领域的高端化、监管方法的日常规范化、监管手段的现代化仍需较长的过程。
3.监管“网格”不完善，亟待进一步整合。一是网格区域划分不尽合理。有的工商所网格监管面积达到了20平方公里以上，而相应网格责任人执法人员较少.执法力量相对不足。二是执法人员工作分配未实现整合。对网格单元的巡查、食品安全监管、个体户验照、专项整治等工作整合度差，存在人力资源浪费的情况。三是现有“网格化”监管系统还存在横向联合不完全、信息共享平台不健全等薄弱环节。目前，“大监管”体系中的一些部门还处于各自为战的境地，存在同一经营户重复巡查、同一企业重复监管的现象。
4.部门职责不明确，监管边界难把握。由于部门职责不明，使得监管边界难以准确把握，在一些领域形成监管缺位或越位监管的现象。如食品生产加工环节中。质监部门只负责规模以上企业，大量食品加工小作坊无法取得《食品生产许可证》，不能领取营业执照。在农资市场监管中，按照现行法律法规的规定，农业部门是农资监管和农资商品质量监测的主管部门。而由于多年来形成的惯例.工商部门一直作为农资监管的牵头部门.对农资监管涉入较深，监管越位不仅造成了部门间交叉执法。而且给工商部门带来了不必要的监管风险和经济负担。
5.信息沟通不充分，技术水平待提高。一是“网格化”监管的技术手段有待完善，三级监管责任网格系统中的监督、反馈功能还未全部实现；二是机关业务部门对“网格化”监管研究不够深入，网格责任人对上级下达的待办工作操作存在一定难度；三是日常监管巡查信息技术装备有待提高，基层执法检查主要通过纸制表格进行记录，无法实现与监管系统及时互联，无法对监管对象的信息数据及时查询。
四、完善“大监管”体系的对策
(一)进一步完善“网格化”管理，不断为“大监管”体系夯实基础
1.加强建章立制，明确工作任务。建立相应制度，如基层监管干部日常监管巡查查什么、怎么查、查到什么程度才算监管到位；违法行为哪些应当由基层监管干部查处、哪些应当通过问题流转报告机制落实；处室之间、科室之间、科所之间如何协调配合等，进一步加快日常监管工作的制度化、规范化和程序化建设的步伐。
2.完善系统功能，强化督促检查。进一步完善监管系统中下达工作任务的途径、形式、需要收集的信息内容、反馈的方式、需要的统计、分析信息数据等方面功能，研究制定网格化管理绩效考核的措施办法。督促检查各项监管业务工作。不断创新工作思路、办法和对策，提高网格化管理工作效率，真正把防止发生重大市场违法行为、降低监管执法风险落到实处。
3.创新措施办法，优化资源配置。按照“全部工作下放到网格，全部任务落实在网格”的要求，立足现代市场监管特点，尝试对特殊行业设置专门的网格单元，制定专门的巡查方案，细化巡查的频度、项目，明确监管方向。要进一步梳理“网格化”监管区域中的企业类型，对其进行合理的划分，从而使日常巡查和专项整治行动结合起来，降低执法资源的损耗。
(二)拓展和延伸监管领域，进一步提升“大监管”体系的监管效能
1.加强市场主体监管。一方面，应加大打击经济违法行为的力度，净化市场环境。不断完善经济户口.研究、修改和完善现有的市场主体信用分类监管规章制度，完善企业“黑牌数据库”制度，探索建立企业法定代表人分类管理的方式方法等。积极推行差异化监管.按照“法律法规规定主责的必办、规定有配合责任的协办、未规定工商部门职责的酌办”的原则，梳理确定各业务部门重点监管领域的风险点，建立风险级别标准，加强对风险点的监管巡查。另一方面，应贯彻监管与服务、监管与发展的统一原则，进一步放宽市场准入门槛，简化市场主体资格审查。妥善治理无照经营，树立“疏堵结合、以疏为主，变无为有”的工作理念，降低门槛、放宽准人.扩大市场主体数量，变无照为有照，变无序为有序，变监管缺失为有效监管，推动建立“政府统一牵头，职能部门各司其职，社会支持配合”的治理机制。
2.加强传统领域延伸监管。在流通领域食品安全监管方面.要加强对食品经营主体的动态监管，监督食品索证索票和进货台账制度的落实，实现“进货源头清、流转渠道清、监管过程清”的监管目标。在商品交易市场监管方面，要进一步完善农资市场经营者信用分类监管制度.确保农资商品质量可追溯监管；完善商品交易市场信用分类监管数据库信息；规范商品展销会经营行为。在广告监管方面，要根据不同时期的广告监管工作要求.不断加大监测范围，形成全方位的广告监管网络，减少监管风险；拓展广告案件办案领域，使广告监管工作进一步前移和后延，将严重虚假违法广告扼杀在萌芽状态：研究制定本市广告监管政策、措施，协调推动各相关部门共同管好广告市场，壮大广告行业。在合同监管方面，要加大合同示范文本的推广力度，制定合同示范文本管理办法，围绕经济发展重点、社会关注热点、消费投诉焦点和政府监管难点，修订已有示范文本、制定出台新的合同示范文本；加强拍卖市场监管，努力实现效能监管。
3.加强对新兴业态、新兴领域拓展延伸监管。随着我国市场经济发展水平的迅速提高，初级生产要素和工业消费品市场对经济的拉动效用日益弱化，配置资金、技术、信息、管理等资源的要素市场、无形市场等高层次市场逐渐发展起来，成为工商部门监管领域延伸的方向。因此，要逐步将监管的触角从普通市场向专业市场延伸，从有形市场向无形市场延伸，从低端领域向高端领域延伸，努力在更深、更广的层次上维护公平有序的市场竞争秩序。面对网络商品交易市场的兴起，工商部门就应及时了解网络商品交易市场特点、把握网络商品交易市场违法违规经营的规律，积极探索如何建立和完善网络经营主体经济户口数据库及营业执照网上标识平台.推动实现网上“亮照经营”，开发应用网络交易监管系统，建立网络违法案件查处和网上消费者权益保护机制.维护网上交易秩序.等等。
(三)进一步强化“软”建设，为“大监管”体系的完善与发展提供有力支撑
1.进一步强化法律法规的支撑。法律手段是监管手段现代化的归宿。就工商行政管理而言，要做到依法监管就必须有法可依，法律法规的完备对于提高监管效能、降低监管风险至关重要。因此，工商部门必须加强法制调研工作，不断研究工商监管领域出现的新情况，积极促成国家、地方相关立法和规范的出台，指导和帮助各业务条口和基层单位解决监管中出现的法律法规滞后、不配套等新问题。
2.进一步强化人才队伍的支撑。要加强对各级工商干部的业务培训，提高其综合素质。通过网络教学、以会代训等多种形式，落实业务培训工作。采取“缺什么补什么、需什么教什么”的办法，有的放矢地开展业务培训工作，切实提高各级工商干部监管工作的综合素质。工商所要结合日常监管巡查工作实际，加强对监管干部日常监管巡查工作技巧的培训，提高监管干部监管巡查技能，使每个监管干部达到会灵活运用法律法规、会发现市场违法行为、会处置市场突发事件、会开展行政指导工作。
3.进一步强化信息技术的支撑。进一步打造工商行政管理工作的综合监管信息平台，提高对大监管体系的支撑能力。综合监管信息平台要覆盖市场主体准人、市场监管、消保维权、执法办案等全部工商行政管理业务工作，彻底解决工商机关内部业务之间、部门之间、地区之间的分割与局限，彻底消除“孤岛现象”，实现全系统执法监管资源信息共享。进一步完善监管系统软件功能，加强对工作流程的适时监控。提高基层监管巡查信息技术装备水平，不断丰富和完善网上巡查、网上办案、网上监管服务等各种现代化监管手段，加快实现监管全过程的信息化。