论行政调解的价值及其改进

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摘 要：随着社会经济的发展，人们生活的日益丰富，行政调解涉及的范围不断扩大，作用也日益明显。行政调解在运用简便、经济、快速的程序处理社会纠纷实现了行政机关维护公共秩序的目的，是行政机关在解决民事经济纠纷和部分行政争议的重要手段。完善行政调解制度有助于减轻法院的负担，保证纠纷的迅速、高效的解决。通过对行政调解制度的内涵、价值评析等方面介绍，探讨行政调解在实践中的适用，包括适用主体、适用范围、适用程序及法律效力，进行系统的认识和论述。

关键词：行政调解；直接价值；间接价值；改进

一、行政调解的含义及其价值

行政调解是指行政机构以相关的法律法规、社会规范等为指导，公平公正的对社会纠纷进行调解，并在双方当事人自愿平等的基础下对争议的纠纷进行调解且由当事人协商以致确定一个双方满意的解决方案。行政调解处理纠纷的程序、调解的案件范围、纠纷当事人的所拥有的权利与义务及达成的调解协议的效力不同于法院主持的司法调解，也不同于现代社会较普遍使用的人民调解。行政调解所解决的纠纷大都是民事、商事之间纠纷，也可以解决部分行政赔偿或补偿纠纷，对一些轻微的刑事纠纷，行政机关也有权处理。因此，社会中需要解决各类社会纠纷时经常优先适用行政调解制度，以求尽量采用和谐的方式解决纠纷。另外，行政调解制度具有成本低、效率高及调解制度能缓和当事人之间情绪的对立的优点，能减少纠纷再次发生，促使更多的纠纷当事人愿意运用调解的方式来解决纠纷，这对构建一个现代化的和谐社会具有深远的意义。行政调解对社会的现实价值可以从以下几个方面进行论述：

（一）行政调解的直接价值

行政调解制度的直接价值贯穿于行政调解程序的始终，在维护社会秩序和保护当事人的权益等方面有着重要的意义。我们可以从行政调解解决纠纷的实践活动中直观的感受到其价值对社会的影响。

1、行政调解可以降低解决纠纷的社会成本，保护相对人的合法权益。我国的社会经济处于发展阶段，普通民众的收入大都只能解决温饱问题，如果我国大多数社会纠纷都采用诉讼方式解决，那么当事人就需要在、反诉、上诉等司法程序中支付高额的律师费、诉讼费。在一定的生活水平下支付相当比例的费用来解决社会纠纷，民众的生活可能会受到很大的影响，无形中增加了当事人的生活压力。而行政调解由行政机构主持处理纠纷，调解的费用大都由国家承担，不需要当事人另外交纳调解费用，当事人也可以不聘请律师，同时，纠纷当事人通过协商后按照自身利益互相让步达成调解协议，也就暗示纠纷当事人是以积极要求解决纠纷的心态参与调解的，调解的最终结果在一定程度上来说都符合着纠纷当事人的意愿，在执行调解结果的过程中大都不需要当事人申请强制执行，纠纷当事人会按照调解协议自觉履行义务，纠纷解决的成本也就自然而然降低了。另外，行政调解处理纠纷的周期比诉讼的周期短，也可以为当事人保证其工作时间不会受到太大的影响，以便尽快及有效的解决纠纷。[1]

2、行政调解制度可以减轻法院负担，节约社会司法成本。社会民众之间的关系随着社会的发展变得越来越复杂，利益的驱使也使社会矛盾频繁出现，矛盾不但出现在陌生人之间，也出现在邻里、家庭之间。如此庞大复杂的矛盾，如果完全交由法院来解决，法院要保证其公正性就不可能短时间内审结案件。目前我国的基层法院的每位法官平均每年要审结的案件达三百多起，这也就意味着法官的工作负担非常重、法官的压力非常大，法院大量的案件对于法官来说，有着极大的精神压力和身体负担。依照司法程序解决的纠纷案件必须依照法律程序来逐步解决，那也就表明法院面对众多案件时，短时间内是不能快速解决纠纷，哪怕是案情比较简单的案件也不能快速解决。"迟来的正义则非正义"这句话也道明了当事人的纠纷必须在短时间内解决才能真正的维护其合法权益，在这个讲求效率的社会中，诉讼的长期性也就导致民事或商事纠纷的当事人很可能不愿意求助于诉讼处理纠纷，而寻求其他的纠纷解决制度。行政调解制度中，行政调解机构可以根据不同性质的纠纷分类交由不同的行政机构解决，按照各个行政机构在不同领域的专业性来分配不同类型的纠纷，专业的调解人员的介入必然就提高了解决纠纷的效率，减少了法院的案件，保证更多的司法资源能更集中的运用到复杂、重大的案件。

3、行政机关调解纠纷有利于维护行政机关的威信，缓和行政机关与行政相对人的对立情绪。我国民众虽然自古以来有纠纷就找"政府"解决的传统，但很多时候行政机关就是纠纷争议的中心，甚至一些行政机关的人员在人情关系面前不能保持公正，导致政府的公信力和权威性在民众间大大下降。而这种情况大都在没有法律保障的基础下经常发生，行政调解制度要保证行政机关为民服务就必须完善其体系。行政机关在处理纠纷的过程中可以深入了解矛盾发生的根源，通过调解纠纷所掌握的第一手资料来分析民众的想法，最大程度确保民众能对行政工作满意，从而积极配合行政机构的工作，因此，完善行政调解制度，行政机关也能从中得到益处。[2]

4、行政调解保证了纠纷的最终解决。行政调解是双方当事人自愿、平等的原则下协商进行的，行政机构只是担任一个中间人的位置，对纠纷的实体性问题没有强制性解决的权力，调解纠纷起主要关键作用的还是双方当事人是否愿意协商解决问题。双方当事人在一般情况下是按照自身利益的让步和考虑达成调解结果，是有着纠纷能尽快解决的美好愿望，双方当事人是有着最大诚意来进行平等对话，达成了结果。这种调解结果杜绝了一种纠纷重复向法院上诉、反诉的可能性，从而避免了矛盾的判而不解的结果。同时，行政调解人员的专业性能在行政调解的过程中，发挥中和剂的作用，在双方当事人没有知识背景提出有效具体的解决方案时，可委托行政调解人员提出较公平、专业的方案，从而保证了当事人不会因为知识的匮乏而接受不公平的方案。[3]

（二）行政调解的间接价值

1、行政调解体现了秩序。一个社会、国家要能够有良好的法治环境，秩序则是必不可少的 ，秩序是确保稳定社会生活的重要条件。有秩序的社会，特别是是有良好秩序的社会是人们理想的生活状态，是人们普遍追求的美好事物。社会纠纷在日常生活中总是大量存在，诉讼来解决纠纷，并不能从根源上解决纠纷，俗话说"一场官司十年仇"，很多当事人对法院只关注权利和义务来判决的结果并不满意，从法律上看纠纷已经有了最终的解决，当事人也许在心理上没有接受最终的裁判，人际关系间还存在着对立情绪，纠纷也就可能转化到其他领域或者导致其他新纠纷的发生，纠纷的频繁出现必然影响当事人的生产和生活，浪费当事人大量的时间和精力，社会秩序因此存在不稳定因素，为社会的安定埋下了祸根。行政调解制度由调解人员通过双方当事人了解纠纷发生的经过，考虑双方当事人的社会影响力、家庭关系、纠纷发生的背景及当事人的让步来调解纠纷，理顺当事人之间的关系，往往能够从根本上消除当事人之间的纠纷，使破坏的当事 人关系能得到修复，促使纠纷当事人之间能打破僵局，和平共处，保障人与人之间的友好关系，由此可知，行政调解制度对维护家庭幸福、社区友好、社会稳定等具有重大积极意义。[4]

2、行政调解体现了自由。自由在人类社会中一直都是人们孜孜追求的目标，是人类价值观中重要的部分。自由是指尽可能的依照自己的意愿做事，而不受其他人或其他组织的控制，在法律规定的范围内最大程度的体现个人意愿。行政调解中的自由价值也就体现在当事人的自愿方面，纠纷当事人自主决定是否采取调解的纠纷解决方式，及选择调解程序、调解时间等，不受任何调解机构的干涉，调解机构不能强迫当事人接受调解程序或调解结果等。[5]

3、行政调解体现了平等。在行政诉讼中，行政机关与行政相对人之间的地位是不平等的，公权力机关与公民个人有着冲突而进行诉讼，而在诉讼过程中需要的证据收集、裁判结果的执行等方面，都表明公民个人是处于较弱的地位。还有是我国法院的财务受行政机关的影响，决定了行政机关与法院之间存在的关系不能让公民认为判决是彻底公平公正的，判决的结果也就不能为公民所彻底接受。行政调解则可能避免这种情况，行政机构在调解的过程中，对纠纷当事人一视同仁，行政机构用协商简易的方式谋求相对人的合作，对方的平等意志得到平等对待，调解的始终过程与最终结果是由当事人来决定能否接受，调解机构不能干涉。另外，行政调解能考虑纠纷当事人的利益，在与行政有关的纠纷中，能使双方当事人处在一个相同的地位来实现平等对话，避免非对等地位而导致不公平的结果。[6]

二、当前我国行政调解存在的问题分析

行政调解制度在我国还不够完善，这与我国整个调解制度中行政调解制度所占据的重要地位不相符，不能充分发挥行政调解化解矛盾、解决纠纷、促进社会稳定的重大作用。我国现行的法律制度对行政调解没有一个系统的规定，没有形成一个完整的体系，也就不好把握行政调解制度的程序及效力。各地在要采用行政调解制度处理纠纷，就可能根据各自地方特点制定不一样的文件，导致各地只依照本地的规定处理，一离开本地当事人就感到无所适从，不知道该按照何地的规定来寻求救济。另外，在社会实践中，行政调解由于有行政机关的介入，行政调解工作必然会受行政机关的态度、方法等因素影响，行政机关能否做到公平公正，也就影响了民众对纠纷解决方式的选择。从我国的社会现状来看，行政调解制度仍不够完善，存在一些需要解决的问题：

（一）行政主体的问题

1、行政机构对行政调解的价值认识不够。我国虽然从建国起就强调调解在解决社会纠纷中的重要性，随着现代法制理念之一的依法执政的推行，有些行政机构将法制理念与社会现实纠纷的处理对立起来，从而对调解没有足够的重视。实践中，行政机构能够解决的社会问题、社会矛盾，在遇到阻碍而不能处理时，他们不是依照调解的方式以最大努力解决纠纷，而是采取推卸的方式，对申请解决纠纷的当事人不予理睬或告知其到法院而不受理。有些伦理道德方面的纠纷，法律没有明确规定由法院管辖，而行政机构对这类案件置之不理的态度会导致事件的居高不下，影响了社会的稳定。还有些行政机构在进行调解时可能因社会利益而使调解的纠纷出现不合理的结果，甚至将行政调解作为规避法律的手段来谋取自身利益，导致纠纷的升级及激化。正是由于一些行政机构缺乏公平正义的意识，出现了一些消极做法以至没有发挥到行政调解的社会价值，民众在尝试运用行政调解制度而没有收到期望的结果，必然会降低了社会中普遍适用的范围。[7]

2、行政调解人员的能力不足。 行政调解适用范围的逐日扩大，行政调解就面临着种类繁多的纠纷，而部分纠纷因果关系比较复杂，一些经验不足、资历较浅的行政调解人员就很难圆满的解决纠纷。解决纠纷既需要丰富的生活经验，有时也需要专业的技术知识，如合同纠纷涉及的合同法和证据法知识、交通事故纠纷的责任认定和赔偿数额的计算。行政调解人员在解决这些纠纷的过程中，既要调和当事人的立场，又要调查事实和认定责任，对一些因果关系明确、后果轻微的社会纠纷可以应付，当涉及上述需要专业知识的问题时，行政调解人员会显的力不从心。另外，行政调解人员如果没有足够的能力准确、有效的向双方传递当事人的要求，而是传递错误信息或将自己的意志强加当事人，可能导致调解的失败，最后是通过诉讼的方式来解决，这样反而增加了解决纠纷的成本。行政调解最后也许有了一个调解结果，但可能由于行政调解人员专业知识的匮乏，调解的结果合理而不合法，调解当事人在调解结束后不接受最终的解决方案，纠纷将不能得到根本的解决。[8]

3、行政调解的方法过于机械，呆板，不能灵活运用。我国传统上一直以来都较重视调解解决纠纷，自然对调解方法有其独特的见解及感悟，但是一些行政调解机构接触调解纠纷的案件较少，在处理纠纷的过程中，不能很好地把握自己的调解人的角色，对解决不了的纠纷，行政机构在自己的职权内运用行政手段干预调解，导致纠纷调解后又出现反复。行政调解机构不能很好的运用调解解决纠纷，主要是因为行政调解的方式需要经验的总结，需要根据案件的不同情况，因案调解，调解的依据不单单拘泥于法律规范，可以是道德规范和人情常理。比如亲戚间的纠纷就要注重当事人之间的关系，调解过程中不能激化矛盾，否则不利于以后双方当事人的关系稳定。

（二）行政调解的范围过窄

行政调解作为一类迅速、有效的解决机制，就应该在庞大的社会纠纷中发挥其作用，而原有的行政调解的范围是在民事纠纷、轻微违法行为、经济纠纷、权属争议及行政赔偿和补偿数额争议几方面。由于民众的法律意识的不断提高，法院存在"诉讼爆炸"的情形，法院每年审理的案件都非常多，压力非常大，而将行政调解的范围扩大，可以将适合行政调解的案件从法院转移到行政机构解决，解决纠纷效率将会有很大的提高，纠纷当事人也能尽快的恢复利益均衡的状态。

（三）行政调解的效力缺少保障制度

在司法调解中 ，调解的结果具有明确的法律强制执行效力，而相对于行政调解来说，目前为止仍没有一部法律对行政调解的效力作出完整的规定，在法律层面上仍存在需要解决的问题：

1、法律对行政调解文书的效力未明确规定。行政调解文书没有在法律上规定在何种情况下调解生效或失效，也没有明确的期间来保障调解文书产生确定的法律效力， 这将很大程度的制约行政调解的广泛应用。

2、行政调解中的失责缺乏法定责任的承担。行政调解中没有明确的责任承担，就可能导致不负责任的调解。在成功的行政调解中，不履行调解结果也应该在调解双方中明确其责任，另外对违反法律或社会公共利益的调解结果应由调解机构或调解人员承担过错责任，能最大程度的防止调解机构或调解人员滥用其权力，损害社会公共利益。[9]

（四）法律上没有规定行政调解程序

行政调解在解决纠纷的过程中具有灵活性，能够根据具体情况调整纠纷的解决方案，但由于我国目前没有《行政调解法》，对行政调解没有严格的法律程序，这就可能使纠纷当事人怀疑行政调解的公平、正义，从而也对调解机构的所作所为产生不信任。

三、完善我国行政调解制度的对策

（一）完善行政调解的立法

行政调解制度在我国还没有制定《行政调解法》，这就会出现在不同地区由不同的文件进行了差异性规定，由于各地区的行政调解理论的成熟度不同，该文件就必然存在一定的瑕疵。有些地方的行政部门在调解办法中这样规定:"镇人民政府对于人民调解委员会主持下依法达成的调解协议，一方当事人不履行的，应当责成当事人履行，当事人仍不服的，应当支持合理的一方向人民法院。"这样的调解违背了自愿原则，是变相的行政命令而非行政调解，如果这样的调解对当事人造成损失，行政机构应承担赔偿责任。造成这样情况的原因可能有很多，但主要的原因之一是行政调解目前只是一种工作制度，还没有上升为法律制度。我国要尽快着手制定相关的行政调解法，明确规定行政调解的主体、范围、原则、程序、法律效力、救济等。同时要建立其他与行政调解相配套的政策或措施，以保护当事人的利益。[10]

（二）增强行政调解的能力

1、建立专门的行政调解机构。行政机构解决纠纷的一大优势就是其专业性，原本社会纠纷有法院解决，而行政调解的专业性、灵活性对日益复杂的社会纠纷有着更高效的解决能力。行政调解的民事纠纷、商事纠纷、行政赔偿和补偿纠纷等包含了各自领域的的专业知识，这些专业知识需要专业人士进行分析，才能真正捉住纠纷的关键点，让当事人心服口服。构建不同知识层面的调解机构，比如交通事故纠纷由交通管理部门调解、劳动争议纠纷由劳动部门解决。行政机构在自身熟悉的领域根据案件的复杂程度来派遣专业人士进行调停，能更好的发挥行政调解的积极作用。[11]

2、加强对行政调解人员的培训教育。行政调解人员的专业化是解决目前我国行政调解成功率低的关键点。在我国，行政调解制度中的行政调解人员大都没有接受过系统的纠纷解决方面的教育，而随着我国法制化进程的加快和人们法制意识的增强，特别是在市场经济条件下个人利益之间，个人利益与公共利益之间的关系越来越复杂，导致的矛盾纠纷增多，在这种情况下，行政调解人员要保障调解工作的有效性，需要了解熟知国家的相关政策，打破旧观念，掌握与时俱进的新的社会道德规范，更需要学习现代的法治理念，更新法律知识，以便在法律允许的范围内进行合情合理的调解。但是现阶段的一些行政调解人员缺乏调解精神的认识，不了解行政调解的现实作用，调解过程中不注重方法、敷衍了事，调解的结果不为当事人所接受，导致纠纷没有得到最终解决而到司法机关。调解人员的素质不高必然不能与日趋复杂的调解任务相适应，这既不利于行政调解在社会纠纷的广泛适用，也不能最大程度的保障当事人的权益。行政调解机构应当每年拨付一笔培训费，提高行政调解人员的知识能力，使纠纷在行政调解人员的有效推动下，提高调解的成功率。[12]

3、创新行政调解的方法。在对行政调解人员培训的过程中，要请基层的老调解员来讲授经验，老调解员有多年的调解心得，并且接触过各种不同的纠纷，是最好的调解案件的老师。行政调解人员通过学习更容易在前人的经验中成长，并吸取老调解员的教训，遇到相同情况时，能够提出新的调解方法，以确保能够调解成功，从而尽最大能力满足纠纷当事人的要求。行政调解人员除了学习老调解员的经验，也应鼓励行政调解人员彼此多交流，多互相学习，保证好的方法能够运用到调解中。

(三）扩大行政调解的范围

目前，我国行政调解范围主要在民商事纠纷方面，从整体上看，现阶段的行政调解的范围显然过于狭窄，应该考虑行政调解的范围从现有的民事纠纷、商事纠纷扩展到与行政争议有关的纠纷中去，从而扩大行政调解的适用范围。现在我国有大量的案件涌入法院，法院的工作日日繁重，而行政机构的权威性和公信力与法院相当，以行政机构为调解的第三人的制度为减轻法院的负担，将发挥重要的作用。只要不违反法律、法规的规定、不损害第三人合法利益或公共利益，增加行政调解机构的参与各种纠纷的可能性，以更好的发挥行政调解在纠纷解决中的作用。[13]

（四）完善行政调解的程序

行政调解解决纠纷不是由行政调解机构随心所欲地进行，必须有程序的保证才能保障结果的公平、公正。我国对行政调解没有基本的程序规定，只在部分的法律中规定了对某类纠纷进行调解时的程序过程，如《道路交通安全法实施条例》对交通事故纠纷如何进行调解作了较具体的程序规定。行政调解有法定程序规范，必然能够简便、快捷、高效的解决纠纷。因此，在没有具体规定的程序规制下，需遵循基本的程序原则。[14]

（五）增强行政调解的法律效力

行政调解的圆满解决并非以调解协议为双方当事人共同接受为标志，最终的解决在于调解协议能否最终得到执行。我国除了司法调解中经送达的调解协议与司法判决有相同的法律效力，人民调解在《人民调解法》中规定了合同效力以外，没有法律对行政调解的效力做了具体的规定。行政调解作为诉讼外的活动，调解协议与法院判决不同，调解协议的部分情况可以具有法律强制执行力，但这是极少的部分，大部分都要靠当事人能否自觉的履行。纠纷当事人在达成调解后，对结果需要承担较多义务的一方当事人没有按照调解结果作为时，行政调解机构没有法律的授权采取强制行为要求其履行义务，也没有法律规定可以向法院寻求帮助。行政调解协议没有实质的执行，法律没有相关的规定保障协议的有效履行，导致行政调解在社会上难以得到广泛应用。为改变这一局面，我国的立法机关应该逐步完善法律体系，紧随现代社会发展的脚步，创新和借鉴法治理念，以保障行政调解的现实意义。[15]

（六）明确行政调解机构及行政调解人员的责任

有了明确的义务和权利，就需要有明确的责任，否则，义务不能很好的履行，权利也就有可能滥用。行政调解机构有了调解纠纷的义务和权利，就要有法律、法规清楚的规定行政调解机构在当事人依法申请调解解决纠纷而无故不受理当事人的纠纷，行政调解机构在调解过程中不能公平、公正处理纠纷的责任；而行政调解人员则要回避与其有相关利益的纠纷，对行政调解人员强迫调解解决纠纷而非当事人自愿调解的、故意偏袒一方当事人的或违反第三人合法利益、公共利益的调解，行政调解人员有违法行为就要承担责任。行政调解机构和调解人员必须有权有责，才能真正的保证一项制度正常运行。[16]

四、结语

行政调解 处理的纠纷范围广，能维护社会秩序，契合了我国构建社会主义和谐社会的历史需要，为理论界和司法界所关注。理论界的学者通过探讨外国的ADR（译为非诉讼纠纷解决程序）制度，并结合我国的具体情况，提出了很多的理论和设计。但是，任何一项制度的有效应用都需要一个长期的过程，我国目前没有将行政调解制度规定为系统的法律制度，任何制度的实现都离不开法律依据和基础，因此，要从法律依据上进行完善与规定，以保证行政调解有法可依。行政调解制度作为一项新确立的纠纷解决机制，需要特别强调调解过程中严格遵循自愿原则，没有当事人的自愿、真实的意思表示，调解就会失去其价值与社会意义。将行政调解机构在行政调解中的角色定位为一个中立者，绝不能违背法律规定和当事人的真实的意思。（编辑：琛哥）