新的成都路径

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成都新一轮农村产权改革，生动地表达了以下逻辑：确权是基础，流转是核心，配套是保障。

上篇：农村产权制度新一轮改革

改革纲领：“还权赋能”

参照城镇居民在市场经济框架下已获得的合法转让权，成都明确新一轮农村产改的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，赋予农村产权更全面的内涵。

耕保基金

为了保障城乡一体化的顺利进行，成都率先于全国建立由市县财力支持的耕地保护基金（下称耕保基金）制度，为农村资源的大规模流转，设立一道保护耕地的“防火墙”。耕保基金由市县两级按50%比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务的农户的养老。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税。耕保基金的发放，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准执行。

全面确权

发放耕保基金，首先需要确认农地的类型。全面确权应运而生。

在集体建设用地方面，成都首先对历史遗留问题较少、又与农户利益高度相关的宅基地，展开了确权。

对于宅基地以外的乡村企业、公益事业以及其他集体建设用地，成都充分利用了第二次全国土地调查的结果，在明确每个村庄集体建设用地的总量后，扣去已确定的农户宅基地面积，再分类确认这些集体建设用地的使用权。

在农用地方面，先确立承包地的农户经营权，暂缓自留地、未利用地的确权。等到承包地的确权完成后，再按照“应确尽确”的原则，推进其他农用地的确权工作。

在历史形成的现实条件下，全面的农村确权究竟如何推进？成都摸索出一套切实可行的农村产权确立程序，其中最为重要的，就是找到村民自治的具体形式。

由村民推选出来的、担任过公共管理事务的新老村组干部以及具有公信力的村民，组成“村民代表议事会”，对确权过程中的入户财产调查和实测结果进行评议，对存在异议纷争的疑难案例进行甄别。议事会的评议结果作为确权的预案公示，直到各方确认并接受后，才向县级人民政府上报。

这样，农村确权就从一个比较抽象的政策目标，发展为在村庄一级，由动员、入户调查、实地测量、村民评议与公示、法定公示、颁证等一系列环节组成的工作程序。

下篇：土地制度改革的成都实践

路线图

概括地说，成都的试验展示的土地制度改革的路线图是：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。

挂钩与转型

值得一提的是，成都在实施建设用地增减挂钩项目时，逐步扩大挂钩半径，从最初限于一个村的范围，逐步扩展为跨村、跨镇乃至跨县的建设用地置换。挂钩指标的置换价格也从最初的每亩7万元，逐步上升到15万元，甚至30万元。

首创集体建设用地“招、拍、挂”

2008年10月，成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元的价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。

锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。“锦江模式”便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。

搭建土地交易平台

在全域国土综合整治的背景下，农户搬迁补偿、社会资本进入、指标落地利用等各方利益的平衡，需要更灵活、便利的交易和定价机制。

为此，成都农村产权交易所搭建了土地指标交易平台。把挂钩涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，取消对指标出让方和受让方的事先行政配对，将拆旧产生的用地权利高度抽象为标准的土地指标，通过“招、拍、挂”，由市场机制来决定指标价格，以此吸引社会资本参与国土综合整治。

概括起来，成都经验的要点在于，逐步松动征地制度，收缩以行政方式配置土地资源的范围，转而强化市场在资源配置中的作用，从而探索出一条集体建设用地入市流转的可行路径。成都土地制度改革的经验也表明，从增加现存征地制度的弹性入手，逐步提高农民分享城市化收益，扩大集体建设用地直接入市，可以稳步实现十七届三中全会提出的土地制度改革战略，在推进城市化与保护农民利益之间找到现实的平衡点。

（摘自《财经》）