检察机关参与环境公益诉讼的构想
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修改后的《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利，其第55条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”该条规定对检察机关支持、督促及直接提起环境公益诉讼，保护生态环境和人民生活，具有重大的理论价值和实践意义。
环境生态涉及国家及社会公众利益甚多，全国各地检察机关不断提高对参与环境公益诉讼必要性和重要性的认识，积极履行检察职能，促进环境安全保护和生态文明建设。不少检察院与环境保护部门、法院联合出台了办理环境公益诉讼案件的相关意见。如浙江省环保厅与省人民检察院出台《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，探索建立环境公益诉讼制度。江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，明确了人民检察院可以通过自行、支持、督促的方式进行环境公益诉讼。昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，明确检察院可以以公益诉讼人的身份提起环境民事公益诉讼。
不仅如此，目前检察机关已提起和参与了数百例环境公益诉讼案件。如2003年4月，山东省乐陵市人民法院受理乐陵市人民检察院诉范金河污染案，被称为我国第一个著名的环境公益诉讼案例。[1]又如，2009年11月，贵阳市环保法庭对该省首个由检察机关提起的环境公益诉讼案件当庭调解结案。作为一项检察机关提起环境公益诉讼的尝试，此案一审结就引起了不小的震动。再如，广东省检察机关提起的首例环境公益诉讼则更加令人瞩目。该案中的被告新中兴洗水厂，在未办工商营业执照，也没有向环保部门申请排污许可的情况下，擅自从事漂洗等业务，连续8个多月将未经处理的污水直接排入河流，致使排放口附近的河流被严重污染。2008年12月，这起因企业污染河流而由检察机关作为原告提起的环境公益诉讼最终胜诉，获得了应得的污染赔偿。
在检察机关参与环境公益诉讼的司法实践中，以破坏环境当事人行为严重程度和案件处理程序不同，主要分为两类。一类是当事人的行为，造成重大环境污染事故，使公共财产遭受重大损失，符合污染环境罪的构成要件，既涉及刑事公诉，又涉及民事诉讼；另一类是当事人的行为未达到造成重大环境污染事故的程度，不符合污染环境罪的构成要件，不涉及刑事公诉，仅涉及民事诉讼。第一类以顾某污染环境案为例进行分析。2011年4月，顾某将在经营柴油过程中所剩余的废油残液用水稀释后倾倒在一块空地上并用水冲洗，废油残液通过下水道排入淀浦河内，造成水质污染和青浦区徐泾水厂紧急停运的重大环境污染事故，公私财产损失达人民币38万余元。上海市青浦区人民法院以污染环境罪判处被告人顾某有期徒刑1年，罚金人民币10万元。上海市青浦区人民检察院通过大量的调查和协调工作，分别向在顾某案中公共财产遭受损失的两家单位，上海市青浦区河道水闸管理所和上海市青浦区朱家角镇环境卫生管理所制发了检察建议，督促上述两家单位通过民事诉讼程序向顾某追回财产损失。通过督促加强对公害污染案件的法律监督，这不仅发挥了检察机关在服务大局中的积极作用，作为一种新的监督方式也取得了良好的法律和社会效果。第二类案件在实践中更多，也更具有典型性。如2011年5月31日，云南省高级人民法院向社会通报了云南首例环境民事公益诉讼案件终审情况。由昆明市环境保护局并由昆明市人民检察院支持的昆明两企业环境污染侵权纠纷一案，两污染企业被云南省高级人民法院终审判令向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付430万余元。[2]
从上述情况看，检察机关参与环境公益诉讼，可以代表国家公众向法院提供环境侵害人的违法行为和违法事实，要求其依法进行审理和裁判，并对审理过程及裁判的结果进行监督，具有很大的实践价值，对治理我国日益严重的环境问题，具有积极的意义。同时，也积累了丰富的环境公益诉讼的经验和资源，这些难能可贵的实践经验，对我国建立检察机关参与环境公益诉讼制度具有很好的借鉴作用。
二、检察机关参与环境公益诉讼的模式
我国检察机关参与环境公益诉讼有支持、督促、直接三种模式，其法律依据、适用对象、具体程序均有不同。
其一，从法律依据来看。支持督促的法律依据为《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院。”而直接的法律依据为《民事诉讼法》第55条关于公益诉讼的规定。该条规定对民事公益诉讼原告作了进一步的明确，将“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关组织”。表明民事诉讼法作为民事程序基本法允许单行法授权有关机关就与其职能有关的损害社会公益的行为提讼。这当然不排斥单行法授权检察机关作为公益诉讼原告，从而解决过去直接欠缺法律依据的尴尬。
其二，从环境公益诉讼的适用对象来看。（1）支持适用于环境资源保护部门、社团组织和因环境污染遭受损害的个人、组织。如2010年1月，浙江省检察机关首例环境公益诉讼支持案件受到媒体报道，浙江省嘉兴市南湖区人民检察院支持该区七星镇东进村村民某橱柜厂的案件中，检察机关配合受损害公民，不仅通过司法手段对被告提起公益诉讼，同时环保局采取行政手段，将案件被告的破坏行为减小到最低，最后因该厂认真整改，检察机关对该橱柜厂污染案终止审查。[3]（2）督促适用于对环境资源保护负有监管职责的主管部门。如2010年3月，针对有关民生领域行政执法管理“缺位”的情况，江西省新余市检察机关在尝试开展行政执法监督的基础上，对全市检察机关开展行政执法监督的范围、程序和处理进行规范，要求对因行政机关不正确履职，导致国家、社会公共利益可能遭受损害的，及时向行政责任主体发出纠正违法检察建议书，并及时查处监督中发现的行政执法人员职务犯罪案件。（3）直接则针对破坏环境资源的个人、组织。例如，前述广东省检察机关提起的首例环境公益诉讼，就是检察机关作为原告，直接将未经处理的污水排入河流致河流严重污染的新中兴洗水厂，最终胜诉而有效维护了环境公共利益。
其三，从实施路径来看。支持通过提供法律援助来支持有关部门、组织和个人保护环境资源权益的诉讼活动。督促通过向环境资源保护主管部门制发检察建议或督促书，建议有关单位进行，对不配合的责任人员建议有关组织对其进行行政、纪律处分。直接则由法律规定的机关、有关组织作为环境资源权益的法定代表主体向人民法院提讼。
三、检察机关参与环境公益诉讼的制度构建
（一）明确检察机关在环境公益诉讼中的地位
环境诉讼往往要面对庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体，公民或社会团体无论在资金、信息还是组织上难以与之比拟。这需要有一个国家机关为代表，维护社会公益并与之抗衡。这时检察机关参与环境公益诉讼就显得非常必要。《民事诉讼法》第55条已确立法律规定的机关和有关组织可以对环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提讼。建议在有关环境公益诉讼的立法和司法解释中，进一步明确检察机关在其中的地位。
（二）建立完善检察机关参与环境公益诉讼的评估、筛选机制
应设立涉及环境公益案件的专门审查程序，对于检察机关参与公益诉讼的条件和方式进行评估、筛选。筛选时，既要看案件是否符合合法性、有限干预和维护公平正义三原则的要求，还要对案件的重大性（重大一般表现为涉案标的大与社会影响大，如果涉及的国有资产标的较小，检察机关的介入将导致成本与收益之间不具有经济效益）、必要性（体现在有充分的证据证明国家利益和社会公共利益已经遭受损害，而且没有适合的主体可以行使权利）进行评估。
（三）改进环境公益诉讼费制度
我国目前实行诉讼费由原告方预付、判决生效后由败诉方承担的制度。由于环境公益诉讼的诉讼费用和证据的收集、鉴定等费用数额巨大，公民个人和社会组织一般难以承受。为此，如果原告方是社会组织或公民的环境公益诉讼，原告在提起公益诉讼之前，可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费；或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。而检察机关提起的环境公益诉讼，可明确规定由国库预付必要的诉讼费用。
四、检察机关参与环境公益诉讼的程序设计
总体上看，检察机关参与环境公益诉讼，应本着环保行政机关行使相关职能在先的原则，并且在参与过程中从诉讼地位、诉权行使等诸方面受到一定制约，保证环境公益诉讼的平等、客观和公正。
（一）检察机关参与环境公益诉讼的程序启动
检察机关参与环境公益诉讼的程序启动，既可以在接到相关举报、案件或自行发现后依职权介入，也可依受害人申请而启动。检察机关要充分发挥自己的能动性，通过新闻传媒、社会舆论等，发现环境公益诉讼的案件线索。目前，部分地区试行的举报奖励制，可以在实践探索的基础上形成制度。
（二）分类采取合适程序
检察机关对环境污染案件，可以根据不同情形作出支持、督促和提起环境公益诉讼。
其一，支持的程序。检察机关对侵害环境公益的案件，符合下列条件的，可以支持相关单位、诉讼代表人或者个人：（1）当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；（2）受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未；（3）受害人有意愿的。在作出支持决定前自行调查取得的证据，应随《支持书》一并提交人民法院，并在庭审中作为原告提交的证据接受质证。
其二，督促的程序。对于侵害环境公益的违法行为，环保部门依法应当进行查处而未查处的，检察机关应当向其发出检察建议书，建议其依法履行查处职责。检察机关对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的损害后果尚未处理的，可以督促环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监督职责的部门。
其三，直接的程序。检察机关对涉及侵害环境公益的案件，经审查符合下列之一情况的，可以向人民法院提起环境公益诉讼：（1）环境污染后，相关单位在法定的期限内未采取行动的；（2）不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害的；（3）不特定群体的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害的；（4）其他应由检察机关提讼的。
（三）设立沟通程序
一是建立检察机关与环保部门合作程序，搞好调查取证。对受理的环境污染和行政违法的线索和材料，可先向环保部门初步核查，从而有的放矢，把握调查取证的主动权。环保部门在办理环境污染案件时，认为必要时可邀请检察机关提前介入。二是建立与受诉法院沟通机制。加强诉讼程序、方式和法律适用等方面的沟通，使检法两家就环境公益诉讼形成有效工作机制。
（四）设置禁止令
环境污染事后补救往往耗资巨大，甚至不可挽救。在环境公益诉讼过程中，为避免扩大损失，可以借鉴国外经验，在被告的行为可能严重危及环境安全，导致环境损害不可恢复时，检察机关、环保部门等可以通过申请法院禁止令的方式，禁止被告正在进行的环境污染行为。
五、结语
检察机关作为我国专门的法律监督机关，同时是社会公共利益的代表，理应重视并积极参与环境公益诉讼。环境公益诉讼涉及公共利益，由检察机关提起环境公益诉讼，既是检察职能的扩展和时代赋予检察机关的神圣使命，也是建设现代法治社会和生态文明社会的必由之路。鉴于此，我们积极呼吁通过立法进一步明确检察机关在环境公益诉讼中的地位和相关诉讼程序，以充分发挥检察职能，更好地维护社会公共利益。
注释：
[1]张晓雯：《对我国环境公益诉讼中几类原告主体身份的思考─以近十年我国环境公益诉讼典型案例为视角》，载《法制与社会》2011年第4期。
[2]茶莹：《11个环保法庭为绿水青山提供司法保护――云南积极探索环境公益诉讼新模式》，载《人民法院报》，2012-03-19。
[3]糜晓燕：《环境公益诉讼：摸索中前行》，载《浙江人大》2011年第4期。