加强财政投资评审严把政府投资项目全过程造价控制关口
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组成部分,是指在工程建设项目的全过程(投资决策、设计、招投
标、施工阶段、决算阶段)采取有效措施，把工程项目发生的全
部费用控制在批准的限额内，并随时纠正发生的偏差，以保证投
资估算、设计概预算和竣工决算等管理目标的实现，达到合理使
用人力、物力、财力，获得最大投资效益目的。如何加强政府投
资项目全过程造价控制，使有限的资金发挥最大效益，是摆在财
政部门面前的一个重要课题。下面，就如何进行全过程造价控制
谈一点粗浅的认识。
中图分类号：TU723文献标识码：A
一、全面认识和掌握全过程造价控制的主要内容及方法一、全面认识和掌握全过程造价控制的主要内容及方法一、全面认识和掌握全过程造价控制的主要内容及方法一、全面认识和掌握全过程造价控制的主要内容及方法
全过程造价控制主要包括事前、事中、事后三个方面的控制。
据分析，投资决策阶段对项目造价影响为75%-90%，设计阶段为
30%-75%，施工阶段为5%-30%，竣工阶段为0%-5%，目前，我国
政府投资工程项目造价控制多数停留在对项目实施阶段―事中
控制和项目竣工后的结算审核上―事后控制。而忽略了对造价控
制影响较大的前期决策、设计、招标等各个阶段的造价控制―事
前控制。
（一）事前控制。（一）事前控制。（一）事前控制。（一）事前控制。
事前控制主要包括项目投资决策、设计、
招标、合同签订等各个阶段，是全过程造价控制的主导和重心。
投资决策阶段投资决策阶段投资决策阶段投资决策阶段
主要包括项目建议书、可行性研究报告、初步
设计及概算，这一阶段工程造价的控制对工程项目造价的控制起
着决定性作用，项目成败与否关键在于决策，只有正确的决策才
能带来项目的正确实施；决策的失误将导致投入资金的浪费，后
几个阶段造价控制也就就失去意义。
项目设计阶段项目设计阶段项目设计阶段项目设计阶段
是控制建设项目工程造价的重要环节，设计浪
评审。在设计阶段的评审中，应重点评价总体设计方案是否完整，
有无漏项，能否保证建设项目功能的实现；项目设计规模是否合
理，有无按照项目建设单位的意见随意扩大建设规模的情况；项
目设计选用的建设标准是否切合实际，有无脱离实际的高标准建
设；项目的平面布局及功能划分是否合理，能否满足使用的需要；
项目的设计方案是否经济，是否存在过于保守而导致建设资金浪
费的情况；项目的初步设计概算有无突破可行性研究阶段的投资
估算，对突破投资估算的应重点分析形成突破的原因，并提出修
改设计方案的建设性意见；参与设计方案的比选，确定技术先进、
经济合理的最佳设计方案。
项目概预算的评审。项目概预算的评审。项目概预算的评审。项目概预算的评审。
对财政性投资项目的概预算进行评审，
是有效控制财投资额的关键手段，也是财政投资评审变事后监督
为事前监督的重要措施。财政性投资建设项目的审批部门应以财
政投资评审机构出具的概预算评审结论为依据批复建设项目的
投资额。在财政性投资建设项目概预算的评审中，必须确定建设
项目的投资额，并将其作为控制投资规模和拨付财政资金的依
据。
项目招投标阶段项目招投标阶段项目招投标阶段项目招投标阶段
造价控制。根据国家现行法规的规定，有财
政性投资的重点建设项目主体工程的设计、施工、监理、设备采
购都必须进行招标，择优选定中标单位。通过招投标程序确定的
工程价款，是建设单位与承包单位签订商务合同、确定合同价款
的依据。因此，为了消除招投标中出现的各种不正常现象，通过
招投标节约财政投资，财政投资评审机构应将财政性投资建设项
目的招投标活动作为评审的重点环节，积极参与工程项目招标标
底的审查。财政投资评审机构在对财政性投资建设项目的招投标
进行评审时，应重点评价：项目是否经过财政评审，建设单位发
布的招标文件是否合法、完整、合理、有效，尤其是关于工程量
变动和工程价款变动确认的有关专用条款，一定要充分评价其合
理性和对工程造价可能造成的影响；评价评标的合法性和有效
性，是否将工程项目授予最优秀的投标者；对招标的标底进行审
查，是否以财政评审价作为最高拦标价，评价标底是否合理、正
确，编制依据是否恰当；审查中标者在投标报价中所作的各种承
诺是否在签订的合同中予以明确，并相应调整了合同价款等。总
之，必须充分重视对财政性投资建设项目招投标的评审，以防止
利用招投标方式将不合理、不合法的工程建设投资合法化，造成
财政投资的损失。对此，建议财政部门与有关部门积极协调，以
确保财政投资评审机构能够就此形成有效的监督。
（二）事中控制。（二）事中控制。（二）事中控制。（二）事中控制。
事中控制主要指在施工阶段，从组织、经
济、技术、合同等方面，重点是在技术措施及合同措施两方面进
行控制，在全过程造价控制中起辅导作用。
技术措施控制方面技术措施控制方面技术措施控制方面技术措施控制方面，，，，
要采取先进的技术措施对设计变更进行技术和经济两方面的比
较，严格控制不合理的设计变更，加强隐蔽工程现场签证管理，
及时留下影像资料，重大设计变更或对造价影响较大的，项目单
位应通知发改、财政、审计等部门参加。
施工合同管理方面施工合同管理方面施工合同管理方面施工合同管理方面，，，，
应
把工程造价的控制放在施工合同的签订条款中，充分阐明在各种
情况下发生变更的计价方法，防止出现不必要的纠纷。主要审核：
涉及造价的条款是否符合招投标文件的约定；是否与工程实际及
国家法律法规相符；合同价调整的条件、范围、方法是否合理；
现场签证条款、设计变更条款、工程结算条款表述是否准确、完
整；是否准确界定承包风险的范围、调整幅度及调整方法等。
（三（三（三（三））））事后控制事后控制事后控制事后控制。。。。
事后控制主要指在竣工验收后的结算审核
阶段，在全过程造价控制中起补充作用，是造价控制的最后阶段。
目前我市主要由审计部门负责，它的主要内容和任务是：1、审
查结算文件、资料的合法性、真实性和完整性。2、审查现场变
更、增加项目、签证项目等计量和计算的准确性。3、审查结算
项目执行国家和地方有关基本建设制度和程序情况及定额套用、
材料价格等。
二、政府投资项目全过程造价控制存在的问题二、政府投资项目全过程造价控制存在的问题二、政府投资项目全过程造价控制存在的问题二、政府投资项目全过程造价控制存在的问题
（一（一（一（一））））部分项目建议书部分项目建议书部分项目建议书部分项目建议书、、、、可行性研究报告可行性研究报告可行性研究报告可行性研究报告、、、、初步设计及概算初步设计及概算初步设计及概算初步设计及概算
审批流于形式审批流于形式审批流于形式审批流于形式。。。。
可行性研究工作不细，初步设计缺乏必要的深度，
概算编制粗略，少数地方发改审批部门常常通过临时聘请几个专
家进行评审，并以评审意见为基础进行立项批复。少数单位也存
在花政府的钱不心疼，没有对可行性研究报告等进行认真论证。
使得决策阶段造价控制存在走过场现象。
（二（二（二（二））））图纸设计不优化图纸设计不优化图纸设计不优化图纸设计不优化。。。。
有的项目由于缺乏竞争和约束机制，
另外，设计部门是按投资额收费的，因此，存在施工图设计往往
只从技术及安全角度出发，而没有从经济角度进行设计，不可避
免地出现肥梁、胖柱、超量配筋、加大截面、任意提高钢筋混凝
土标号等级等抬高项目造价的现象。
（三（三（三（三））））项目招投标工作不严谨项目招投标工作不严谨项目招投标工作不严谨项目招投标工作不严谨。。。。
一是资格预审招标文件编制
不严谨，存在一定操作空间。二是评标时间仓促，围标、串标、
联营挂靠现象严重，招标流于形式。
（四（四（四（四））））项目实施阶段工作不规范项目实施阶段工作不规范项目实施阶段工作不规范项目实施阶段工作不规范。。。。
部分项目单位随意变更设
计、违规指定材料供应商，监理不按规定签证，吃了被告吃原告，
项目预算约束力不强。
（五）政府监管没有形成合力。（五）政府监管没有形成合力。（五）政府监管没有形成合力。（五）政府监管没有形成合力。
目前,有些地方项目立项由
发改部门审批，预算由财政部门评审，决算由审计部门审计，存
在管理脱节、监管不力,财政评审还是委托评审、结论未被有效
利用等问题。
三、全过程造价控制对策及建议三、全过程造价控制对策及建议三、全过程造价控制对策及建议三、全过程造价控制对策及建议
前面已就全过程造价控制的内容及如何有效控制进行了阐
述，要把好全过程造价控制关口，还应加强以下几个方面的管理：
（一）加强领导、出台办法（一）加强领导、出台办法（一）加强领导、出台办法（一）加强领导、出台办法,,,,把好决策关。把好决策关。把好决策关。把好决策关。
建议学习外地先
进经验，成立由政府牵头、发改、财政、审计、监察、城投、建
设等部门参加的项目监管领导小组办公室，负责政府投资项目的
监管、协调及方案的确定。同时，制定《政府投资项目全程监管
办法及处罚规定》，为政府投资项目监管提供强有力的后盾，营
造良好的氛围。
（二（二（二（二））））优化设计优化设计优化设计优化设计、、、、严格监理严格监理严格监理严格监理，，，，完善负责制完善负责制完善负责制完善负责制。。。。
一是实行项目法
人负责制。由项目法人对项目方案、施工图设计、工程质量、工
程投资等终身负责，增强管理责任，从源头上控制项目投资；二
是加强对设计部门管理
。。。。
推行限额设计和标准化设计及质量保证
金制度。对重大项目可多请几家设计单位进行设计，从中选择最
优方案，奖优罚劣。对故意提高设计标准，瞎设计的单位实行黑
名单制，两年内不准在本市开展业务；三是严格现场签证管理
。。。。
建议在全市范围内通过招标形式选择几家讲诚信、重质量、严管
理的监理机构，实行所有政府投资项目都只能在入围机构中招标
确定，既可以加强对入围监理机构及人员的管理，实行优胜劣汰；
又能强化责任，降低监理费用，节约政府投资。
（三（三（三（三））））加强事前加强事前加强事前加强事前、、、、事中监管事中监管事中监管事中监管，，，，把好评审关把好评审关把好评审关把好评审关。。。。
要进一步加强财
政投资评审工作。现阶段，财政部门只对项目预算进行了评审，
而对影响造价较大的建设方案、施工图设计及设计变更等参与较
少。近几年来，财政部门在有限职能内，发挥了较大的作用。我
市财政评审中心自2009年4月至2013年4月成立四年来，共评
审项目764个，评审金额81.6亿元,审减9.79亿元,平均审减率
达12%，节约了大量的“真金白银“,可以说是无任何征收成本
的税收收入。建议进一步加强财政投资评审职能、增加评审人员，
加强变更签证及隐蔽工程管理，参与招投标全程监管，将设计纳
入财政投资评审范畴，变委托评审为强制性评审，从源头开始控
管。真正使财政评审成为项目预算管理的一个重要环节；成为政
府采购、招投标的前置条件，发挥评审更大的作用。