区域重化科技政策过程中的民主化研究

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摘 要：民众参与是公共政策民主化与科学化的必要条件。然而，当公共政策具体化到涉及区域重型化工项目建设的科技政策时，民众参与便会逐步偏离公共政策为民意表达所设定的功能方向，使其陷入盲目反对的非理性陷阱而对本该合理合法且有益的政策多加掣肘。本文基于近年来在各地发生的民众大规模反对PX项目建设的案例，就区域重化科技政策过程中的民众参与悖论进行综合的归因分析，并就如何使民主化成为推进区域重化科技政策的积极因素提出相应的政策建议。

关键词：重化科技政策;民主;PX事件

中图分类号：D669 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2015）-08-0046-03

一、引言

（一）区域重化科技政策的含义与特性

所谓区域重化科技政策，是指在一定区域范围内建设发展重型化工项目的科技政策。因为重型化工项目具有污染性、危险性等消极的性质特点，因而决定了区域重化科技政策具有一般公共政策乃至一般科技政策所不具备的特性，归纳概括起来其特性主要有如下几点：第一，公害性。如重型化工项目在运行过程中存在一定的风险，如有不慎就极易引发诸如爆炸、化学品泄漏等危害公共利益的不良事件，因此其具有较为明显的公害性;第二，持久性。众所周知，重型化工项目一般都具有成本高、规模大、效益稳定等特点，因此往往一个重型化工项目的生命周期会具有较长的时间跨度。如此一来，重化项目一旦建成，其对一地范围内的影响就不再是短暂的，而具有极强的持久性;第三，无利性。重化科技政策作为促成一地重化项目建成与发展的公共政策，其意义与价值更多是体现在某一区域甚至是国家这样一个宏观层面上的。因而，它对普通民众影响的间接性决定了它在可视范围内极小地有利于普通民众，甚至可以近似看成无利。

（二）中国公共政策过程的发展趋势

当前，中国公共政策的制定已逐步摆脱过去的精英决策模型而日益走向尊重民意，鼓励民众参与的开放式决策模型。然而，由于公共政策所具有的特殊属性决定了其价值取向与一般的管理决策略有差异，正如向楠英（2007）所说，“公共政策所要解决的是大多数人所共同面临的问题，必须以公共利益为其价值取向，听取大多数人的意见”[1]。除了公共政策本身所应该具备的价值取向之外，不少学者还认为民众参与对公共政策的制定与执行存在确实的效用。朴贞子（2005）将民众参与对公共政策的价值与功能归纳为三个方面：民众参与可集中政策制定所需要的智慧、知识以及信息;民众参与能确保政策的正当性;民众参与能加深民众对于政策的理解，使政策更易获得支持进而有利于政策的执行[2]。吴锦旗（2009）也认为，“公民有序参与可以提高公共政策制定的效率，增强公共政策的合法性和正当性”，“ 更为重要的是，公民有序参与体现为参与的理性，有助于社会的稳定与和谐” [3]。不可置否，公共政策的公共性决定了民意应该成为政策过程的逻辑起点，同时让民众参与决策确实也有利于保证公共政策的质量与正确性。然而，当公共政策具体化到区域重化科技政策时，现实与理论为民众参与所设定的功能方向开始存在出入，本该有利于政策过程的民众参与摇身一变成为制约政策的阻碍。

二、归因分析：区域重化科技政策过程中的民众参与悖论

（一）民众参与悖论

如引言所述，民众参与无论是在价值取向还是实际效用上都对公共政策有着重要的意义。在价值取向上，公共政策的公共性决定了政策的制定必须以民意为前提;在实际效用上，民众个人的趋利理性无疑会将政策引向符合大多数人切身利益的方向，同时广集民智也会对公共政策起到一定的修正作用，以确保公共政策的有效性与正确性。不过，值得注意的是，民众参与对公共政策过程的作用是建立在积极的价值基础之上的，即民众参与在公共政策过程中的引导和修正作用是为了更好地促进政策的制定与实施，而不是为了消极制约甚至是阻碍政策。然而，就现有的重化科技政策过程中的民众参与来看，民众参与在区域重化科技政策过程中的价值预设已然出现偏差，民众参与不再是为了促进区域重化科技政策的合理化与科学化，而是陷入了纯粹消极反对的非理性陷阱。区域重化科技政策过程中民众参与对政策的消极阻碍与理论上公共政策过程中民众参与对政策的积极推进相矛盾，进而形成了区域重化科技政策过程中的民众参与悖论，如图1。

图1 区域重化科技政策过程中的民众参与悖论示意图

（二）实例分析：近年来各地民众“反PX”事件

近年来，在厦门、昆明及茂名等地均发生了民众以群体行动方式大规模反对PX项目建设事件。2007年3月，在以赵玉芬院士为首的105名政协委员联名签署呼吁厦门PX项目迁址的一号提案之后，厦门PX事件正式进入公众视野。随后随着媒体对此事的大肆报道，厦门PX事件愈演愈烈。由于厦门民众对于此事反应强烈，厦门市政府于5月30号宣布要暂缓PX项目的建设。然而此事并未就此降温，民众不仅通过各种渠道表示对PX项目落户厦门的强烈反对，而且在6月1号自发形成队伍在厦门市街头以“散步”名义反对PX项目的建设。随后民众与政府经过了几轮较量，最终厦门PX事件以PX项目迁至漳浦古雷半岛而落下帷幕。由于厦门PX项目从决定到建设阶段厦门市民一直被蒙在鼓里，因而学者对厦门PX事件的成因分析基本都保持着一致的看法，即政府决策中的民意表达缺失进而导致民众反弹。冯洁丽（2007）认为此事折射出的是政府决策中民主的缺失，具体表现在环评过程中公众参与的缺失[4]。罗依平、覃事顺（2009）则认为厦门PX事件凸显出的是地方政府决策过程中民意表达的必要性[5]。

如果说厦门PX事件是厦门民众由于知情权和表达权受损同时出于对自身切身利益的考量而对政策作出的强烈反弹，那在2014年发生的茂名PX事件又该作何解释。由于吸取了之前几地PX事件的经验教训，茂名市政府对茂名PX项目采取了可谓是高调预热的方式。进入3月份，茂名市官方开始高调预热PX项目，其不仅多次在地方媒体上专栏科普PX项目，同时请来专家详谈茂名PX项目且为PX项目答疑释非，其中不乏中国工程院院士、清华大学化工工程系教授、化工科学与技术研究院院长金涌这种业内的顶级权威。然而事与愿违，民众非但没有在一定程度上打消对PX项目的顾虑，反而一度引起恐慌，最终酿成了3月30日茂名市民上街游行反对PX项目的。而且值得关注的是，此次茂名市政府丝毫没有“先斩后奏”的打算，就今年三月宣传的同时茂名PX项目连正式的环评工作都尚未展开，而且茂名市政府也拟定在宣传工作之后将会有公示、邀请公众组织考察、数轮环评结果公开等环节的陆续开展，并且表示最终该项目是否上马将充分听取百姓的意见。

就茂名PX项目而言，应该说茂名市政府在较大程度上关注了民意表达，同时在事前的宣传科普工作上也花费了不少心思。按常理来说，官方及业内顶级权威的科普宣传应该具有很强的公信力，这足以打消或者说能在很大程度上打消PX项目会有害于民众的心理顾虑。而且，就该项目的进程及政府的态度来看，积极的民众参与不仅能在很大程度上将政策引至更加合理化与科学化的方向，同时民众也能全程关注监督该项目的相关进展，防止政府因为利益驱动而做出有悖民意的行为。因而就茂名PX项目建设的政策而言，茂名市民大可不必采取如此过激的方式来加以反对，其完全可以凭借一种理性积极的参与方式来引导和修正政策使其走向合理化与科学化。反观厦门PX事件，其出现的原因一来是因为厦门民众长期被蒙在鼓里，知情权与表达权受损进而出现反弹;二来是因为民众获知该项目时其早已进展多时，民众如不采取一些激烈行动该项目随时有可能落户厦门最终导致回天乏术之势;三来是因为有部分持反对意见的专家言论的引导与支持。二者对比之下我们不难发现，茂名市民对PX项目的强烈反对及游行示威活动明显过于极端。因此，笔者认为此时的民众参与已经偏离了理性思考和积极的价值基础，转而陷入了一种一听到PX项目就纯粹消极反对的非理性陷阱。

（三）归因分析

茂名市民消极反对PX项目事件是区域重化科技政策过程中民众参与悖论的典型案例。然而为什么民众参与会在区域重化科技政策过程中陷入一种悖论与陷阱，笔者认为其主要有如下几方面的原因：

第一，区域重化科技政策的无利性导致供需不对称。理性经济人的趋利倾向决定了民众会支持与自身利益紧密相关或是存在一定相关性的公共政策，这是民众的政策需求。而区域重化科技政策的无利性导致了政府的政策供给与民众的政策需求出现了一定的错位和偏差，这决定了区域重化科技政策很难获得一般民众的支持;

第二，区域重化科技政策的公害性与持久性引发了 “邻避效应”（Not-In-My-Back-Yard）。所谓的“邻避效应”是指居民或当地单位因担心部分具有环境污染倾向的项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等）建在周围会对身体健康、环境质量和资产价值带来诸多负面影响，从而激发人们的厌恶情节，进而滋生“不要建在我后院”的一种强烈坚决的抵制心理甚至是抗争行为。显然，区域重化科技政策主导下的重型化工项目的建设会激发人们的“邻避”心理，进而使民众陷入对区域重化科技政策盲目反对的非理性陷阱;

第三，政府日益扩大化的信任危机。政府官员诸如腐败、欺瞒民众等一系列失范越轨行为使民众对政府言论日渐不信任，因而出现了一种“越是政府的话越不可信，越是专家的话越不可信”的“反权威化”的异化心理;

第四，民众科学素养普遍不足，易被煽动，易盲从。据中国第八次公民科学素质调查结果显示，具备基本科学素质的公民仅占3.27%。众所周知，科技政策一般都具有较强的专业性，其中涉及了大量的专业化的自然科学知识，当然区域重化科技政策也不例外。多数民众的低科学素养与区域重化科技政策对专业知识的高要求之间的矛盾决定了绝大多数民众无法凭借自身的经验与知识对科技政策作出理性判断，往往只能通过获取外界的信息来弥补自身知识的缺陷。然而，民众自身科学素养的不足又再一次制约了民众对外部信息的甄别能力，因而多数民众易被某些言论煽动进而盲从。

三、突破悖论：有效民主化的政策建议

笔者认为，要想有效突破区域重化科技政策过程中的民众参与悖论，关键在于要完善民主化的环境及对某些民主化措施进行改良，总结起来主要有如下五点建议：

第一，重视信任危机，重塑政府形象，提高政府公信力，这是解决问题的治本之策;

第二，政府要使科普宣传常态化，积极推进科普宣传工作，努力提高公民的科学素养。一方面，公民科学素养的提高并非一朝一夕之事，这需要政府科普宣传工作的持续推进;另一方面，政府如果频繁采取“临事宣传“的策略，这将极易引发民众的质疑与反弹，这不仅不利于政策的推进反而会无形中增加民众对政策的阻力;

第三，在政策论证过程中采用专家公选制度。政府公信力的重建难以一蹴而就，在这个过程中为了更好地提升民众的信任度与安全感，可以采用民众共同推选专家的方式来为政策进行论证与评估。此举一来可以促进公共政策过程中的民主化，二来对政府相关政策的推进也大有裨益;

第四，对直接利益相关人采取实际的利益补偿。重型化工项目的公害性决定了以重化项目为中心的一定区域范围内都会受到该项目或多或少的影响。因而政府对部分直接利益相关人（如该项目周围一定范围内的居民）采取实际利益的补偿既兼顾到他们的实际情况，同时也有助于减弱他们的抵触情绪。而且，往往这部分人是强烈反对“大军”中的主体。因此，如果能有效减少这部分人的反对，那对于其他反对人员将会起到积极的引导与示范作用;

第五，政策全程透明化，注重民意表达，欢迎民众监督。政府可以定期公示政策进行的进度与情况，定期组织政府官员与民众代表开展就该政策的见面交流会以及时全面地掌握民意和反馈信息，同时还可以组织部分民众代表亲临类似项目的工厂或基地进行实地考察，以求让民众“看明白，能理解，能放心”。

参考文献：

[1]向楠英. 中国公共政策制定中的公民参与研究[D]. 四川：四川大学，2007：9.

[2]朴贞子. 政策制定与公民参与[J]. 中国行政管理，2005（2）：108―110.

[3]吴锦旗. 公共政策过程中的公民有序参与问题研究――以厦门PX事件为例证[J]. 南都学坛（人文社会科学学报），2009（6）：105―109.

[4]冯洁丽. 厦门PX事件对公共决策的警示[J]. 重庆行政，2007（5）：55―57.

[5]罗依平、覃事顺. 民意表达与政府回应的决策机制构建――厦门PX事件引发的思考[J]. 科学决策，2009（7）：62―69.