财政酝酿 “收权”改革

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地方财政支出固化严重，通过收权将资金预算、分配权统一到财政部门。

全国财政收入放缓的预期明显，多个省份下调今年财政收入增速目标。

中央财经大学财经研究院院长王雍君分析认为，宏观经济增长预期改变、企业盈利能力下降以及减税清费的改革趋势，是造成多地调低预期财政收入目标的重要原因。《财经国家周刊》记者了解到，开源空间有限，地方财政支出节流或将成为财政部门在2017年的一个重要选择。此外，打破地方财政支出固化严重的现状，也成为化解财政收支僵局的突破口。

近日，总理在国务院第五次廉政工作会议上指出，在当前财政收入增速放缓、民生等各方面支出需求增加的情况下，决不能让大量资金趴在账上“睡大觉”。要加大力度清理盘活沉淀的财政资金，从体制上解决“打酱油的钱不能买醋”，确保公共资金高效安全使用。

在不断集中预算权和支出管理权的基础上，将财政部门打造成核心预算机构，成为正在酝酿的财政部门“收权”改革的主要出发点。

多省下调增长预期

截至2月底，随着各省市两会的结束，各地2016年财政预算执行情况和2017年预算数据全部公布。《财经国家周刊》梳理31个省区市公布的财政数据发现，2017年有12省份下调公共财政预算收入增长率目标，仅9省份上调，其余10省份持平。

其中，北京、浙江、四川、河南等省市，将2017年财政收入的目标下调至与当地GDP增速相当的水平。财政收入大省广东，2016年一般公共预算收入达到1.03万亿元左右，同比增长10.5%，剔除营改增等因素后同比增长9.9%，2017年广东省将财政收入增速目标下调到9%。

另有一些省份下调幅度较大。比如江西，2016年一般公共预算收入同口径增长8.7%，2017年的预期财政收入目标则降至5.1%。江西财政厅在分析2016年预算执行情况时表示，新常态下财政收入增幅收窄，财政收支矛盾进一步凸显；部分地区尤其是少数基层收入质量不高，财政保障能力较弱。

财政收入是衡量政府财力的直接指标，是公众获得公共服务与产品的经济基础。收入下调，意味着财政收支矛盾将更为严峻。

据《财经国家周刊》记者了解，开源空间有限的前提下，地方财政支出节流将成为2017年缓解财政收支矛盾的主要选择。近期，中国财政科学研究院就地方财政风险进行的调研显示，地方财政支出固化严重，解决这一问题，或将成为化解财政收支僵局的突破口。

参与上述调研的一位人士对记者表示，在多地调研中他们发现，目前即使在地方财政收入已经十分紧张的情况下，财政支出仍有不断固化和强化的趋势，地方支出结构固化的程度要强于中央，而且越到基层财政越困难，财政固化程度越严重。

“@里有着方方面面复杂的原因。”中国财政科学研究院院长刘尚希说，最为顽固的，就是部门的“二次分配权”肢解预算统一分配权的问题。资金分配渠道固化到了部门，这对应的就是财政资金的“切块”分配问题严重，比如基建、教育、科技等方面都存在这样的现象。

除了“块块”，“条条”上也存在明显的固化。上述人士表示，专项转移支付的分配，目前仍然是通过部门按照“条条”进行分配。从1994年到2012年间，专项转移支付的种类增加到220种，虽然最近几年的财税体制改革要求尽量减少专项转移支付规模，但由于专项资金都固定在相应的部门，自上而下通过“条条”分配，因此专项转移呈现出只有设立没有退出、规模只增不减的固化现象。

另外，有些地方的财政支出难以适应形势变化的需要。仍以专项转移为例，不少地方政府在使用资金时，脱节、错配时有发生。

“比如义务教育转移支付资金，现在还是按人口户籍所在地来往下分配的，但是随着城镇化，人可能早就不在当地了，这就导致支出和人员脱节，当地可能实际中不需要这笔钱了，但钱还是按时按点固定拨下去，有的还在村里盖了很好的校舍，但人可能都集中到了城镇，造成财政资金的低效、无效。”

酝酿“收权”改革

“财政支出的固化，背后反映的是各方面原因形成的利益固化，这种既得利益固化的管理，使现在财政支出结构优化的改革遇到了层层障碍。”刘尚希说。

上述接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者表示，预算改革以来，随着综合预算和预算细化等改革不断进展，财政部门正在不断集中预算权和支出管理权，预算“碎片化”的现象有所改善，但仍有待根本性改观。在政府内部，财政部门地位有待提高，财政部门之外，不少部门都还在掌握着一些资金的分配权，成为现实中的“准预算机构”。

《财经国家周刊》记者了解到，下一步财政部希望将各级财政部门建成真正的核心预算机构，将资金预算、分配权集中到财政部门。

“首先就是要强化各级财政部门的预算管理主导权。”上述人士对记者说，具体包括预算工作统筹指导权、部门预算审核权以及预算执行监督权，使各级财政部门能够真正成为政府预算编制和执行的参谋助手。

第二，财政部门要统揽政府全部收支，所有政府收支活动都要纳入财政部门的管理监督视野，各种政府收支都应在全口径预算体系的平台上进行分配，从而以全局利益消除局部利益。换句话说，各个“花钱”的单位只能通过全口径预算体系的平台安排收支，切断预算单位行政履职与其经费拨款之间的直接关联。

只有这样，财政部门统揽收支、财政资金分配必须由预算安排，才能真正形成一个完整的政府收支管理体系。

记者了解到，财政部门酝酿的“收权”改革中，并非一味权利集中，而是有收有放。上述人士认为，在将财政部门打造成核心预算机构的基础上，未来可以有限度地赋予其他公共部门对本部门预算资金的项目安排、调剂权。对于财政明确支持的那些项目，项目资金可以全额分配给相应的业务部门，由部门统筹安排，改变目前财政资金在发放时仍有所保留的做法。