我国BOT项目融资存在的问题及对策研究
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摘 要：BOT作为一种独具特色的项目融资方式，已在许多国家得到成功应用。它是缓解政府基础建设财政压力，提高投资效益的一种有效途径。随着我国经济高速增长，建设资金不足和基础设施短缺的矛盾越来越突出。采用bot项目融资方式，是解决上述矛盾，加快我国基础设施建设的重要出路之一。BOT融资模式在我国的一些大型基础设施项目中已经取得了一些成功的经验，但在推行的过程中依然存在不少急待解决的问题。本文在总结国内外经验的基础上，结合我国国情，提出了BOT融资在我国存在的一些实际问题，重点阐述了如何解决BOT融资在我国遇到的困难提出了具体的方法及应对措施，以期为BOT融资在我国的推广和应用提供了一些借鉴和建议。
关键词：BOT融资；外汇体制；外汇平衡
中图分类号： F832. 4 文献标识码：A
1 BOT概述
BOT方式是国际上许多国家为加快基础设施建设，改善本国的投资环境而采用的一种新的投融资方式。改革开放以来，通过这种多元化的投资结构使得我国的基础设施建设有了很大的发展，在一定程度上满足国民经济持续增长的需要。发达国家采用BOT方式发展基础设施建设的经验，为发展中国家解决资金缺口问题开辟了新的途径。我国在扩大内需、加快基础设施建设的今天，首先要对BOT在我国的发展现状，概念特点有充分的认识，然后才能对BOT的实施作进一步探索[1]。
1.1 BOT融资的概念与特点
1.1.1BOT融资的概念
BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，通常直译为“建设-经营-转让”。这种译法直截了当，但不能反映BOT的实质。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。所以，BOT一词意译为“基础设施特许权”更为合适。以上所述是狭义的BOT概念。BOT经历了数百年的发展，为了适应不同的条件，衍生出许多变种，例如BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即“建设，拥有，经营，转让”BOO（Build-Own-Operate），即“建设，拥有，经营”等 ，人们通常所说的BOT应该是广义的BOT概念[2]。
1.1.2 BOT融资的特点
BOT投资方式作为一种新兴的投融资手段，与其他一般的外商直接投资相比具有显著的特征：
1） 政府变革为私营企业。BOT项目融资方式是基于东道国政府的特许，由东道国政府授予私营企业的，本应由东道国政府投资建设的基础设施的专营权。BOT方式能在一定程度上缓解政府由于种种原因，不能满足其基础设施建设庞大资金需求，而私人投资者通常又不愿投资基础设施项目的矛盾。
2） BOT融资方式具有一定的期限。正是由于特许期限的存在，使政府只能与公共设施的公益性要求暂时分离，从而为私人资本的进入提供了空间和法律前提。在特许期限届满时，即移交阶段，项目公司无偿地将该运作良好的基础设施移交给东道国政府，使东道国政府取得该基础设施的最终所有权。
3） BOT融资可以降低政府债务。由于BOT项目融资责任全部转移到项目承建者或发起者，不需要政府对有关项目债务借款、担保、保险负连带责任，因此BOT是降低政府债务特别是外债责任的一种良好方式。
4） BOT融资有利于引进国外技术和管理方法。BOT能使政府及其国有公共部门（如电力管理部门）将项目风险或部分运营粉线转移到项目承建者或运营者，同时也给予了其经营管理的自。因此，采用BOT项目融资方式不仅能吸引外商投资，而且有利于引进先进技术和管理方法。
5） BOT项目融资的前期工作比较复杂。它既涉及政府部门与非政府部门之间的谈判与合作，又牵涉许多需要相互之间良好协调的关键机构，如政府部门、项目部门、项目投资者、项目建设公司、借贷者、用户、保险公司等。它既涉及包括金融、税收、外汇等经济问题，也涉及法律、公众利益、环境保护等社会问题。
1.2 研究的主要内容及意义
我国经过这几年的探索与实践，推行BOT理论研究、管理立法和项目试点工作，都不同程度地取得了进展，但由于在认识理解、政策导向和实际工作中还存在一些不容忽视和急待解决的问题。本文针对这一情况，研究了以下内容：
（1） 我国现有法律制度存在问题及立法对策；
（2） 外商投资导致的外汇失衡问题及保障外汇平衡措施；
（3） 我国BOT专业人才匮乏及加大人才培养力度的方法。
BOT作为一种适合基础设施建设的新型融资方式，对亟待发展的我国基础设施建设而言，具有特殊的意义。随着中国经济建设的快速发展，社会主义市场经济体制的逐渐完善， BOT方式作为解决我国基础设施建设落后，建设资金不足的新方法，一定会有广阔的发展前景[3]。但由于其操作相对的复杂性，相关经验不足，人才缺乏，投资环境不够成熟等原因，致使BOT方式目前在我国基础设施建设中，还未发挥应有的作用，本文对BOT融资在我国应用的相关问题进行了探讨，研究探讨了解决问题的方法，对我国BOT项目的开展实施起到一定的借鉴作用。
2 我国BOT项目融资存在的问题分析
我国对BOT投资方式的运用是从90年代才开始的，时间虽短，但却有了较大的发展，这主要表现在：一是出现了若干采用BOT方式建设的项目，如广州北环高速公路和上海延安东路隧道复线工程等；二是在中介机构方面已经成立了专门从事BOT投资的公司，如北京博拓投资开发公司；三是从政策上，国家有关部门已制定出允许外商以BOT方式承包项目的一系列政策。但是，由于我国基础设施本身固有特征，管理部门的多元化以及各项具体情况的不同，在我国对BOT方式的实际操作中仍存在诸多问题，亟待解决。
2.1 我国BOT项目融资遇到的法律障碍
2.1.1 缺乏统一的法律规范对BOT投资模式进行调整
BOT项目工程牵涉主体颇多，相关的立法文件却没有明确其各自地位以及权利和义务。在BOT项目中涉及到多方主体之间的关系如地方政府身份具有特殊性，需要法律对地方政府在BOT项目中的地位和权利义务做出规定利用BOT模式投融资的项目往往需要上亿乃至数百亿的资金，这必然会影响到投资方以及贷款银行的直接利益；BOT项目一般与社会公众的利益直接相关，涉及收费价格等问题也需要法律调整。因此，在任何一国凡是涉及到BOT项目的各种法律关系，除由民事、经济、行政等相关部门法律调整外，尤其需要专门的法律法规来规范涉及到的各种社会关系。
2.1.2 《担保法》的立法缺陷制约了BOT投资模式在我国的发展
由于BOT项目的投资所牵涉的资金量巨大，投资方往往需要有一个安全的资金环境来保障其投资权益，投资方需要项目建设的相对人能够为自己或贷款银行提供足够的担保来免除自身不必要的投资风险。然而此时，各级政府部门作为BOT建设项目的相对人却在我国现有的法律制度面前陷入了一个尴尬的地步。政府部门为了发展地方经济必然采用多种手段吸引投资方参与到BOT项目的建设过程中，其中，为投资方的资金安全做出保证是吸引投资者的一个重要手段。但是在我国的《担保法》及相关司法解释中，政府机构不是合适的保证人，这也使得投资方甚至贷款银行的信心受到不可避免的动摇。
1.2.3 目前我国对于外资投资BOT项目建设的范围规定过于狭窄
根据我国的《外商投资产业指导目录》（以下简称“目录”）以及相关部委联合下发的通知文件，BOT项目的范围局限在大规模的火力、水力发电厂、高等级公路、桥梁、隧道和城市供水厂。虽然这对于促进地方乃至国家经济发展具有导向性的作用，但也有可能限制住了部分投资者的兴趣。另外现行立法对政府在BOT项目中的行为性质缺乏定论。在目前的法律规定中，政府部门在与BOT项目公司签订相关协议时很难对政府的身份做出明确的定位，直接影响到对双方所签订的协议性质的判断，不利于明确双方的权利义务，当行政职能掺杂其中的时候就很难对出现的问题做出清晰的分析，更难及时解决问题。
2.2 我国外汇体制导致的BOT融资外汇不平衡
从当前情况来看，我国采用BOT方式的基础设施项目的投资主体仍然是外商。外商的投资回报，来自在我国经营项目所得到的收入，这就产生了项目投资和收入在币种上的不一致。投资者就要求投资后所获得的人民币利润可以在我国外汇市场或银行自由兑换成外币，以实现企业的外汇平衡。外汇方面的障碍基础设施投人使用后收取的一般都是人民币，而外商回收投资及获得利润则需要外币。如果没有政府保证兑换外汇这一条，BOT项目就无从谈起。我们认为政府应在通盘考虑保持国际收支平衡和长远规划条件下，选择一定数量的项目采用BOT方式。
2.3 我国BOT融资专业人才匮乏
由于BOT在我国是一种全新的融资方式，是一门融国际贸易，国际合作和理工等多门学科知识于一体的综合性科学。BOT项目融资操作复杂，专业性很强，在项目建设的资金筹措，合同的谈判，项目实施，生产经营管理，收益计算与分配，资产的检测，合同纠纷的解决以及相应的政策制定等方面，需要法律，经济，财务，合同，工程等各方面都有一套独特的运行规则和办法，并需要有专门的人员来实施[7]。这是保证BOT项目得以顺利执行的基本条件。在利用外资时尤其需要熟悉国际工程建设管理的专业人才。
2.3.1 政府对BOT人才培养的力度过小
在引进BOT融资方式的时候，过分依靠国外的技术方法，缺乏本土研究人员，由于和国外存在国情和文化的差异，因此在利用国外人才的同时，难免会出现由于融资环境不同而造成的问题。为了BOT融资在我国更顺利更长远的发展，政府必须采取一定的措施来加大BOT人才的培训力度。
2.3.2 缺乏专业BOT融资顾问机构
政府在我国的BOT融资时，事事亲临，没有相对独立和市场化的BOT咨询机构，对于推行BOT的发展，国内尚有很长的路要走，在短期内可以聘请国际上有丰富经验的有关BOT融资的咨询公司的参与。这种方式虽可解一时的燃眉之急，但从长远的推行BOT方式的观点出发，我国应自己加快培训本国的专业BOT融资顾问机构，使其发展壮大，为我国的BOT融资发展做出贡献。
2.3.3 忽视对技术的学习和转让
在与国外BOT融资公司合作中，忽略了在项目的实施过程中对技术的学习，而是只把眼光放在了BOT融资的结果，项目的合同签订时，关于技术的转让问题也没有被加入到合同条款中，因此导致在项目完工后，我们对BOT融资中的项目可行性论证，合同的谈判，生产经营监督管理，合同纠纷等方面的问题还是一知半解，这不利于我国将来的BOT融资发展，导致以后的项目过分依赖国外的经验和管理体制。
3我国开展BOT项目融资的对策与建议
采用BOT方式融资能加快我国基础设施建设步伐，改善基础设施水平，促进我国的经济发展，尽管出现了种种问题，只要认真研究，做到“有的放矢”和“对症下药”，上述问题就可以解决。
3.1 借鉴国外经验健全我国BOT法规
我们应当主动向其他国家借鉴BOT投资的立法经验，结合我们国家已有的BOT试点项目的实践，制定适合我国国情的单行法律、法规、部门规章以及地方法规，用以调整BOT投资当中所涉及到的法律关系。在立法文件中应关注以下几点问题，排除BOT投资建设中的立法障碍：
3.1.1 以特别法的形式出台BOT投资模式的规定
应专门调整BOT项目建设过程中的问题，既要有原则性的条文，又要有具有指导性或者规范性的操作性条文。其具体形式可以在吸收我国的实践经验、借鉴其他国家和地区已经制定并且行之有效的类似立法文件的基础上加以成型。另外，国务院各部委以及地方各级政府应当在自己的职权范围内结合本部门工作的实际情况制定与单行法规相配套的规章，做到有统一有区别，并且在单行法和配套法规施行的过程中不断总结各行业和各地方的先进经验，将其中具有典型性的内容不断归纳用以补充原有立法。
3.1.2 就BOT运作中的政府担保行为在立法文件中做出特别规定
为增加投资者的信心，往往项目所在地政府会在法律范围内寻找一定的方式为投资方提供相应的保证或者各种形式的安慰函，这在一定范围内会减轻投资方的不信任程度。因此，有必要对目前《担保法》中有关政府部门担保的限制性规定作一定的变通，以便能够适应BOT建设项目的特殊要求。
3.1.3以指导性的文件指引外资投入的方向
除了关系国计民生的重要行业外，我国应当取消现有《目录》对相关准入行业的限制，这样也有利于增加国外资本投资国内基础设施的选择性，也有利于在更多的项目上引进外资。制定完备的争议处理机制。因为BOT项目建设往往具有很强的公共性质，直接关系到社会公众的切身利益，如果项目运营过程中出现争议导致工程的长期搁置，势必影响到社会的安定，因此立法文件有必要建立一套相应的争议解决方式，诸如由有关部门建立协调小组、制定相应的处理预案来处理工程建设、运营中的纠纷，同时针对BOT项目的特殊性质，各级法院以及仲裁机构应当提高处理此类案件的办事效率，以求公正、高效解决纠纷[9]。
3.2 采取多种措施保障外商企业的外汇平衡
为保障外商企业的外汇平衡，调动外商参与我国基础设施项目带资承包的积极性，建议采用以下措施：
3.2.1 实现人民币与外汇的互借
人民币与外汇互借外商带资承包我国基础设施项目，是以外汇来投资的，但在建造期间的费用，如建筑工程费用（包括永久性的和临时为施工服务的建筑物）、设备购置及安装费等则用人民币支付，此期间需将大量外汇兑换成人民币，而在经营期间，收入为人民币，需将人民币兑换成外汇汇出。我们可以将人民币与外汇实现互借。人民币和外汇互借的具体做法是：建造期间，外商将外汇借给拟用外汇引进国外先进技术或设备的企业，同时企业以等价的人民币借给外商。经营期间，外商从所分得的人民币利润中把所借的人民币偿还给企业，企业在产品出口创汇后，将所得外汇偿还给外商，实现互借。
3.2.2 外汇兑换与补偿贸易相结合
国外带资承包者为尽快回收投资、稳定收入和降低风险，往往同政府或有关部门之间签定产品或服务购买协议。将补偿贸易与BOT项目相结合，关键是确定补偿方式和补偿产品，补偿方式有直接补偿、间接补偿、综合补偿和用收益利润补偿。针对基础设施项目，应采用综合补偿（即部分用产品补偿，部分用现汇补偿）和用收益、利润补偿。
3.2.3 政府应制定相关优惠政策并放松对资本项下的外汇管制
制定相应政策，对参与基础设施投资的外资，实行资本项下的放松管制为保障国外带资承包企业的外汇平衡。目前，我国正在制定对外汇不能自行平衡的外商投资项目供汇序列目录，相继颁布了《关于中外合资经营企业外汇收支平衡问题的规定》《中国人民银行关于进一步改革外汇管理体制的公告》、《关于外商投资公路设施的暂行规定》等一系列政策性文件，将这些规定应用于BOT项目或专门制定适用于BOT的相应法律，对我国基础设施采用BOT方式融资，将有巨大的推动作用。
3.2.4 鼓励外商将人民币收益再投资
我国有关部门应采取措施，创造好的投资环境，吸引外汇收支不平衡的国外带资承包者，将人民币利润再投资于国内能够新创外汇或增加外汇收入的企业。通过以上途径，可以基本解决或避免基础设施项目采用BOT方式产生的外汇不平衡问题，这可促进我国基础设施建设，对国民经济发展将产生巨大影响。
3.3 加快我国BOT专业人才的培养
我们必须加强BOT专业人才的培养力度，以适应我国开展BOT项目的需要。要学习和借鉴国外BOT项目成功的经验，在适应我国实际情况的前提下，尽可能做到与估计管理接轨，已达到充分利用私人资本，加快我国基础设施建设的目的。因此加紧培养具有BOT知识的专业人才，发展相应的咨询机构已刻不容缓。可以三种途径解决：
3.3.1 政府有关部门要落实相应措施以解决BOT人才的培养问题
要引进BOT投资方式，就必须要在人才培养方面早作打算，具体办法可以是“走出去，请进来”，即组织到国外参观、考察一些采用BOT方式分别在发达国家和发展中国家建成的项目，邀请外国专家到我国进行BOT项目讲座，组织专人研究BOT项目在我国的具体实施问题。
3.3.2 发展顾问机构，培养专业人才
凡是能由中介机构有效提供服务和发挥监管作用的领域，政府职能均应退出。逐步将政府承担设计、咨询等中介业务的有关部门和机构剥离出来，实行市场化经营，独立核算，自负盈亏。推进投资中介服务机构的改制步伐。投资中介服务机构改制要按照国家有关法律、法规规定的组织形式，由具有专业执业资格的人员投资发起设立。建立和完善行业协会，并通过制定行业自律规则，发挥对该行业的管理监督。
3.3.3 有目的地培养储备实施BOT项目所需要的人才
在签订特许协议中，应包括外国投资者负责技术转让、人员培训的义务，并应适当雇有中方人员。而且，这种技术转让不是通常商业性转让和传授一两项专利与技术，而是使BOT项目能顺利进行的整个过程的全部适用的先进技术和经营管理经验。
4结 论
BOT是通过政府授予私营资本对基础设施的建设和一定时期的特许经营权，以项目本身收益偿还贷款，回收投资并取得收益的一种融资方式。通过BOT融资，可以有效利用国外及国内的私营资本，以加速本国的基础设施建设，同时还有利于培养管理人才，引进先进技术和管理模式，促进经济发展和社会进步。文章对BOT项目融资在我国应用进行了探讨，提出了我国BOT融资先行法律环境下BOT融资遇到的法律障碍、外汇体制所导致的外汇不平衡、缺乏有关与BOT融资方面的专业性人才等诸多问题。并针对这些问题提出了借鉴国外经验健全我国BOT法规、 采取多种有效的措施保障外商企业的外汇平衡、加大我国BOT人才的培养力度等对策。BOT在我国的发展前景一片光明，当前，我们应积极开展BOT项目，并不断总结经验以使我国BOT项目的实施逐步走向成熟。
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作者简介：闫博宇（1986―），男，助理工程师。2008年毕业于大庆石油学院（现东北石油大学）工程管理专业，现山东省临沂市中成信建设项目管理有限公司从事工程造价工作。