我国政策性农业保险实施问题及对策
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我国农业保险的发展经历了较长时间且起伏较大的过程，期间进行的各种试验与探索为今天农业保险体系的形成打下了坚实基础，也逐步确立了政策性农业保险的主体地位。
1.农业保险发展历程的回顾。1950年，我国依靠政府行政力量，由中国人保开始试办农业保险，由于强制命令和经营管理漏洞多等原因，农业保险在1958年停办。实施家庭联产承包责任制之后，为帮助小规模农户降低自然风险带来的损失，中国人保于1982年开始尝试恢复农业保险，其后中华联合在新疆建设兵团也开展了农业保险业务。这个阶段政府干预力量较为得力，加之保险公司不以盈利为目的，农业保险保费总收入持续增加，1992年达到8.13亿元。然而，随着金融保险业商业化转制，由于国家财政基本不再投入，以及保险公司缺乏有效的监督和管理等原因，虽然保险公司经过多次制度改革尝试，但效果均不明显，20世纪90年代以后，农业保险进入了一个全面萎缩期。2001年，全国农业保险总收入跌落到3亿元，只占保险业总保费的0.14%11。2004年中国人保完全终止了农业保险业务。即便这样，这个阶段的农业保险试验，仍然为我国农业保险的再发展积累了一定经验。
2.我国农业保险有巨大的发展潜力，而商业保险的逐利性决定了其难以承担起庞大农业市场中的主体责任。农业保险虽然经历了一个时断时续的坎坷过程，但作为农业大国的国情，预示着其巨大的市场潜力和发展空间。我国自然灾害频发，2014年全国农作物受灾面积2489.1万公顷，其中绝收面积309.0公顷2。农业的弱质性和小规模农户经营模式决定了农户自身抗灾能力极其有限，除重大灾害政府给予的救助外，大部分损失都由农民来负担。由于国家停止了农业保险补贴，以及缺乏农业保险精算，农户自愿参保率低，再加上农业保险的综合赔付等不确定性因素，农业保险很难给保险公司带来巨大的利润，造成商业化运营的保险公司不愿经营农业保险业务。商业保险的逐利性决定了现阶段商业性农业保险难以承担起农业保险市场需求的主体责任。
3.法律体系的逐步完善为我国农业保险体系的构建与发展奠定了坚实基础。农业保险制度潜在收益包括稳定农业生产、促进农村社会经济发展、最大化政府财政收入等。政府是农业保险制度中获得政治经济潜在利益的最大受益主体，因此政府理应将农业保险作为农业发展和保护的基本制度。1995年实施的《保险法》主要是规范商业性保险公司的经营行为，只是很笼统地规定“国家支持为农业生产服务的保险事业3。2007年开始，政策性农业保险制度不断完善，中央财政开始支持农业保险，带来了农业保险爆发式的持续发展，我国快速成为全球第二大农业保险市场。2007～2011年，全国农业保险累计保费收入超过600亿元，年均增速达到了85%。2013年3月实施的《农业保险条例》规定，“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”，从制度和体制上确立了我国农业保险“政府与市场合作4模式。《农业保险条例》的实施使我国农业保险进入了规范发展的新阶段。2014年农业保险保费收入325.7亿元，承保金额1.66万亿元，向3500万受灾农户支付赔款214.6亿元，承保主要农作物突破15亿亩，占全国主要农作物播种面积的61.6％，小麦、玉米、水稻三大口粮作物承保覆盖率分别达49.3%、69.5%和68.7%5。实践证明，政策性农业保险制度能够担当我国农业保险市场的主体责任。
二、当前政策性农业保险在实施中存在的问题
1.政策宣传不到位，农民认知程度不高，一些地方存在强制性保险的现象。由于宣传推广不够，农民对农业保险存在误解，分不清政策性保险与商业保险，加之部分农民风险意识差、收入低等原因，农民不知道投保或不愿投保。而且，在推广农业保险的过程中，把“愿保尽保”变为“应保尽保”。有些地方为了能争取更多的政策性补贴资金，不顾农民意愿，强制要求农民参加政策性农业保险，使部分农民产生了抵触情绪，挫伤了农民投保积极性；有的地方干脆由乡镇或村集体垫钱投保，再用理赔款还垫付的投保款，使原本惠民利民的政策性保险在基层推广中走了样、变了味。
2.农业保险中虚假投保、协议理赔现象严重。种植性农业生产保险需要到每户察看面积、收取保费（农民自费部分），工作量大，尤其是山区县和偏远地区，由于路程远、交通不便等原因，有的一户可能只收几元钱，费时费力。同时，由于农户自担保费收费难，保险需求与农户缴费承受力矛盾突出，农户自交保费负担过大、无力负担，尤其是在农户自缴比例较高的大棚保险体现得较为明显，极易发生为农户垫缴保费的现象。一些村镇为了简便、省事，与保险公司业务员协商，采取由村集体或村干部垫付保费的虚假投保行为，理赔款直接打入村干部的账户，由村干部补清垫付的保费后自由支配，理赔款成了村干部的“小金库”，有的则直接据为己有。由于是虚假投保，不管农民遭受多大的自然灾害，但由于很多人自己没有参与其中，不明其中原委，更得不到应有的保险理赔款，保险公司和村干部成了最大的“受益者”，而保险的对象得不到应有的保障。
3.套取政策性补贴资金现象屡有发生，存在恶意造假骗取理赔款的问题。调查发现，许多县（市）参加农业种植性保险的面积与粮食直补面积相差较大，粮食直补是次年按照上一年的实际种植面积给予的补贴，但绝大多数地方二者不符，且往往是保险面积大于直补面积，存在虚报面积套取政策性补贴资金现象，且面积和金额较大。这些资金被地方财政或保险公司侵占、截留。同时，部分地方保险公司与保费垫付者存在利益共享关系，在投保时虚报投保面积，以骗取更多的政策性补贴，理赔时又联合作假，骗取理赔款或以理赔的形式，或以工作经费的名义划拨到集体或个人账户中，再以返还的方式落入地方保险公司操作人或分管农业保险的个别基层干部手中。
4.保险凭证没有发放到户，理赔管理能力较弱，农民理赔难。按照规定，保单或保险凭证必须发到农民手中，便于农民遭遇自然灾害后能及时申请理赔。一些乡镇、村及县级民政部门以担心农民将保险凭证丢失为由，一直将保险凭证放在村里甚至是县里集体保管，农民受灾后不知道能否申请理赔，有的虽已申请理赔，但理赔款迟迟不能赔付到户，使理赔的依据、宣传的明白纸失去了价值。
5.相关部门协调、配合不力，缺位问题较为突出和普遍。政策性农业保险主要涉及财政、农业、畜牧、民政、保险等部门，县级政府为牵头单位，但实际操作中，存在部门不作为现象，县级农业保险领导小组形同虚设，起不到应有的协调作用。基层财政特别是县级财政保费配套补贴资金落实不到位，特别是贫困地区的县区，无力配套保费资金，也有相当部分县区未将农险保费补贴资金列入财政预算，配套资金数量模糊，且“寅吃卯粮”现象突出，将前两年沉淀的上级配套资金混作本级使用，随着资金消耗和清算底数，县、区配套资金缺口已经显现。保险公司上报的各种资料需要核实的，相关部门有的不认真调查核实就盖章确认，使保险的真实性得不到有效保证，也为日后的弄虚作假和滋生腐败问题埋下隐患。财政、保险与相关部门本应是工作的共同体，但实际工作中却存在相互推诿、相互扯皮等问题，失查失职等缺位问题较为突出。
三、完善政策性农业保险工作的建议
1.加强宣传力度，让惠农利民的政策性农业保险家喻户晓。首先，明确宣传主体。政府相关部门要对政策性农业保险的性质和作用进行宣传，保险公司要对农业保险的产品和服务进行宣传。要根据实际情况，丰富农业保险的宣传方式，合理确定宣传内容，逐步增强农民的保险意识。其次，充分体现农民意愿。无论何种政策性保险都应尊重农民意愿，在广大农户真正了解和自愿参加保险的基础上，做到“愿保尽保”，依法保护农民参保的积极性。对不愿参保的不得强制执行，杜绝村集体或村干部垫付保费的虚假投保行为，严格规范流程，让惠农政策真正惠及农民。
2.因地制宜确定险种，适度提高赔付比例。由于地理环境和种植习惯的差异，各地农业种植品种也有很大的不同。在确定政策性保险险种时，不能简单地以省为单位采取一刀切，而应以市场和需求为导向，以县为单位确定险种，设立“一县一品”的特色优势农产品政策性保险产品。随着农业龙头企业和农民专业合作组织等农地规模化经营主体日趋壮大，要加快推进农产品价格保险、天气指数保险、产量保险、收入保险等创新型产品和补充保障型产品试点，满足新型农业生产经营主体多样化的需求。同时，要根据各地实际，适度提高赔付比例，提高风险保障程度。就目前开展的水稻、农房等政策性保险而言，赔付比例较低，如粮食作物损失100%，每亩仅能赔付200元，除去种子、农药及其它管理费用，收入仍为负数，每亩还得赔上保费；农房保险每户最高只能赔付3000元（按3间房计算），3000元对于农民重新建房来说只能是杯水车薪。因而，适度提高赔付比例是比较现实的一种选择，逐步由低费率水平和低保障程度向中费率水平和中保障程度过渡。
3.规范农业保险经营模式，开展适度有序竞争。各地可结合自身实际，探索适度有序竞争、合理竞争的农业保险经营模式。建议以县为单位采取公开招标形式来确定一家主要开展政策性农业保险的承保公司，期限为3～5年，而商业性农业保险则完全放开。县、乡镇两级一家为主的政策性农业保险模式，便于通过公开、公平、公正的机制来选择有实力、服务优的承保公司，有利于调动承保公司的积极性、主动性。具体来说，可以让承保公司对业务进行规划设计，在招标期限内来延长承保期限，稳定承保范围，进行相应的投入；承保公司还可以委托乡镇向农户代收保费，解决承保公司逐户向农户收费难的问题，真正做到应保尽保。这种一定期限内的公开招投标形式，符合现阶段我国政策性农业保险为主、商业性农业保险为辅的发展格局，对政策性农业保险重点在监管中抓好落实是否到位问题，而对商业性农业保险在监管中重点抓好业务是否规范问题。
4.依法依规管理，严厉惩治农业保险领域的各种腐败违法行为。要按照《保险法》和《农业保险条例》的相关要求，严格规范政策性农业保险的流程和手续，重点解决好承保数据真实和农户知情权问题，堵塞管理环节中的不规范、不到位等漏洞，对于钻政策空子或弄虚作假及腐败违法问题要予以严惩；要以完善内部管理和规范运行为重点，提高从业人员素质，依法、依规进行投保和理赔，严厉查处弄虚作假骗取财政保费补贴、强制农户投保、协议或平均赔付、拖赔少赔等违规行为。
5.完善政策性农业保险的保障机制，以体制机制创新来保证政策性农业保险的健康发展。涉及政策性农业保险的相关部门要相互协调，积极配合。县级政府作为牵头单位要充分体现农业承保中的主体地位，将各部门和县、乡镇、村三级相关人员有序衔接、协同联动。国家、省市级层面做好农业保险监管工作，在抓好业务规范的基础上，重点针对存在的问题，进一步完善农业保险制度设计，努力抓好创新试点，积极探索新的农业保障机制和形式，如协调财政等部门完善补贴机制，建立科学的补贴架构，探索农业保险和涉农信贷合作新模式，建立农业保险基金等。除各级政府的专项和配套资金外，还接受企业和社会捐助，以专项基金应对发生自然灾害或重大疫情等受灾农户的补偿，让农民在受灾后能真正体会到惠农政策带来的温暖和国家社会保障体系的作用。同时，提升保险服务能力，完善基层服务体系。首先是做到有编制，即参与政策性保险的承保公司要适度增加各层面尤其是基层机构的业务人员，从组织上保障农业保险服务能力的提高；其次是提高补贴标准，通过提高工作经费提取比例，以保障乡镇协保工作的正常运行和调动有关工作人员的积极性；再次是完善服务网络，加大对协保员的培训力度，聘请专业技术人员等有关专家担任兼职农业保险顾问，保证农户在投保前、投保中和受灾理赔时能够及时得到相应服务。
作者:董若凡 单位:山东大学经济学院