城乡统筹视角下农民工养老保险转移接续国际借鉴及思考
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[摘 要]农民工养老保险的转移接续是我国城市化过程不可回避的重要问题。针对我国碎片化的养老保险制度与城乡统筹发展的矛盾，本文从意大利、美国、奥地利等国建立的养老保险制度中借鉴关于转移接续的部分经验并结合我国实际提出思考和政策建议。
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）34-0268-02
我国经济快速发展，城乡统筹稳步推进，城市化进程不断提速。农民成为城市建设的主力军，第一代农民工老龄化即将到来，面对“城市无法养老、农村无力养老”的尴尬，完善农民工的养老保险制度越发重要。养老保险转移接续是亟待解决的问题。本文对该问题所产生的原因进行分析，结合国外适用于我国国情的措施，提出解决思路，希望可以提供一些思考。
一、我国农民工养老保险转移接续的现状及问题
2012年全国农民工总量达到26261 万人。其中外出农民工16336万人，增加473万人，增长3.0%。同年末参加基本养老保险的农民工人数为4543万人，比上年末增加403万人。①调查资料显示，40岁以下农民工所占比重逐年下降，由2008年的70%下降到2012年的59.3%，农民工平均年龄也由34岁上升到37.3岁。②人民网报道称，全国农民工50岁以上、面临养老困境的农民工已高达3600万。虽已经逐渐淡出城市舞台和公众视野，但接踵而至的就是养老问题。
（一）我国农民工养老保险转移接续政策的历史演变
1.1996年劳动部《关于企业职工基本养老保险基金转移问题的通知》（劳部发[1996]78号）规定职工在统筹范围内流动时，只办理关系的转移，基金不转移。跨统筹时基金转移额为个人账户中累计的个人缴费部分（本息之和）。
2.1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）规定职工调动时，个人帐户全部随同转移。转移基本养老保险关系时仅转移个人账户养老基金，不再转移单位为职工缴纳的统筹基金。
3.2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定扩大基本养老保险覆盖范围，城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。各地将建立覆盖城乡迁移劳动力的城镇养老保险制度体系作提上日程。
4.2007年6月，劳动和社会保障部拟定农民工养老保险办法。将农民工按情况划分：稳定就业的参加城镇企业基本养老保险，没有条件的可参加农民工养老保险；城镇灵活就业的可自愿参加农民工养老保险，回农村的可参加农村社会养老保险。但实际效果甚微，管理成本高，管理难度大。
5.2009年2月，人力资源和社会保障部拟定《农民工参加基本养老保险办法》，建议建立全国性统账结合的养老保险制度并向社会各界征求意见。办法中提及用人单位缴费12%，个人缴费4%-8%，并可结合个人收入选择。明确规定农民工养老关系转移和权益积累接续的政策，缴费累计满15年（含15年）符合领取条件，可由本人提出申请，按规定领取基础养老金和个人账户养老金。
（二）农民工养老保险转移接续现状及问题分析
2010年1月1日的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定参加农民工养老保险关系转移时可以将个人账户上的资金和企业缴纳12%的社会统筹部分同时转移，参保年限和个人账户可以异地累计。养老保险权益将被异地承认，转移接续的手续更加高效。中断就业或没有续缴的保存参保缴费记录及个人账户（账户储存额继续计息）。返回就业并续保续缴的累计缴费年限，合并计算储存额，符合条件的享受城职基本养老保险待遇；不返城就业的，参保缴费记录及个人账户全部有效，根据情况享受城职基本养老保险待遇或转入新农保。
图1可以看出2010年后外出农民工养老保险参保率显著提高。办法中转入新型农村社会保险的选择将极大缓解低参保率和高退保率的现状。但城镇企业职工养老保险和新型农村社会养老保险在给付水平和替代率上却存在巨大的差别。2012年末外出农民工人均月收入水平为2290元，④新农保55元的基础养老金虽由国家财政负担，但每年660元的个人基础养老金补贴占农民工人均年收入的比例仅为2.4%，远低于城职不低于20%的基础养老金的替代率。未来农民工选择参加企业职工基本养老保险或新型社会养老保险时的衔接政策仍在积极研究讨论之中。
二、农民工养老保险转移接续问题产生的原因
（一）政策壁垒：社会保障制度碎片化
制度碎片化和农民工强流动性发生冲突，是我国形成全国统一的劳动力市场的主要障碍。各地的农民工养老保险目标定位不统一：制度模式不统一、保障水平不统一、覆盖对象资格标准不明确、资金来源不稳定、财务模式定位不明确。不同政策下差异显著的养老保险制度，构成养老保险可携性的政策壁垒，破除政策壁垒是提升养老保险可携性的首要内容。⑤
（二）法律壁垒：立法笼统，监管无力
相关法规颁布时间间隔长，内容笼统且不连贯，仅起引导规范之效，落实难度大，监管难度高。中央法律太过原则性，地方法规偏向地方利益，认为农民工是负担。⑥20%的参保人认为转入地是考虑到养老保险金的支付能力而反对转移。⑦由于国家立法过于笼统，而地方保护意识过于强烈，导致转移接续困难。
（三）经济壁垒：区域发展不均衡
难以保障劳动力基本权益和权利无损对接的问题也在于城乡差异大。城镇与新农保待遇水平、给付方式、运营模式等方面存在差异，城乡实际消费购买力不同。因此，研究城乡福利差异具有重要的理论和实践价值。图2可以看出，2010年，城镇社会保障现行水平为5.54，同期农村的仅为0.49.
（四）微观壁垒：企业和农民工
利益驱动使部分企业在不完善的制度缝隙中铤而走险。缴费越少，待遇越低，对农民工的吸引力也就随之降低。劳动力流动障碍和用工约束行为是影响养老保险可携性的微观壁垒。农民工文化不高，信息渠道狭窄，参保接续意识淡薄，看重短期利益，因此许多会选择退出取费而不是转移接续。
三、养老保险转移接续的国际借鉴
（一）意大利的碎片化养老保险改革
意大利养老金制度的典型特点就是碎片化。意大利养老保险全覆盖早在20世纪50年代，而功劳绝大数恰恰在于碎片化的制度将社会各阶层全部囊括进制度内。70年代碎片化的弊端即显现出来。弊端之一就是强化了养老金制度的扭曲效应，导致劳动参与率较低，劳动力流动性不足，劳动力市场缺乏弹性。90年代在尝试过多次养老金改革失败后终于获得成功的关键因素在于政府改革策略得当，把公平作为撬动改革的杠杆，⑨将改革的重拳打在缩小公私部门养老金差距上，公私部门统一改革，抵消各自反对的声音，反而能够推进改革。
（二）美国的统筹规划和顶层设计
美国养老保险制度始建于1935年，是世界上建立养老保险制度较早的国家之一。通过法案建立起如今的“三支柱”养老保险体系。第一是国家通过税收筹资形成的覆盖约96%的劳动人口的基本养老基金，第二是企业自愿建立的401K计划，第三是个人意愿参保的个人养老保险。
“三支柱”以1935年的《社会保障法案》和1974年的《雇员退休收入法案》为法律基础，法规规定了享受权益人群，也为细节提供保障和依据。
美国养老保险强制在各州范围内统一施行，公民在第一份工作时即申请社会保障卡，号码唯一且终身有效，具有极强的流动性。持有者在退休之后无论居住在何处，均可持卡领取退休金。
（三）奥地利的立法先行
奥地利1971年开始实施《农民养老保险法（B-PVG）》草案，规定农林业企业经营人员及其共同劳动的家属在遭受年老、丧失就业能力和死亡时，为其本人或家属提供生活保障。农民养老保险的缴费，按照普通税务的统一标准分等级进行，并根据保险登记确定养老金计算基础。为农民在养老金不到某一最低水平时提供均衡补贴。联邦通过普通税收对农民提供专项资金。逐渐取消了农民与工商业人士养老保险的差别待以及老年养老金补贴。1978年，奥地利养老保险体制已基本实现全民覆盖，各项措施较为协调一致。
四、结论及启示
（一）整合制度，消除碎片化
养老保险统筹层次低且管理封闭落后，使农民工养老保险转移接续难度大。政府是最主要的责任主体，应对参保的具体方式和细节有能够上升到法律程度的明确统一的规定。意大利碎片化改革关键是公平，实现了起点公平和结局公平的效果。应当建立全国统一的、明确的制度规定，以完善全国性的保障体系，避免地区之间各自为政的现象。针对农民工工作不固定、收入不稳定、流动性大的特点，建立完善适合农民工特点的养老保险制度。⑩
（二）加强农民工参保续保的意识
农民工除了加强文化教育和技能培训，也应该接受普法教育，尤其是涉及到维系自身利益和长远保障的重要法律法规。通过组织普法和常识宣传，可以有效避免因为农民工参保续保意识淡薄而产生的“退保潮”的现象并且保障年老之后的生活。
五、结语
农民工不但庞大，老龄化社会即将到来，农民工养老保险转移接续越来越重要。涉及迁出和迁入地的财务矛盾、地方财政困难和办理手续繁琐冗杂等。但究其实质是碎片化和缺乏顶层设计，愿景美好却暂时无法实现的国家统筹，只有三管齐下，才是对农民工养老保险的釜底抽薪。
参考文献
[1] 郑功成，中国社会保障论[M]，武汉：湖北人民出版社，2009 （9）.
[2] 席恒，翟绍果. 养老保险可携性研究：现状、问题与趋势. 社会保障研究，2013年第1卷（总第17卷）.
[3] 时新荣. 农民工社会养老保险问题初探. 农村经济，2006年第4期.
作者简介
林旭，女，1988年6月出生，福建省邵武市人，研究生，社会保障学专业
① 2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报
② 2012年全国农民工监测调查报告
③ 2012年全国农民工监测调查报告
⑤ 席恒，翟绍果. 养老保险可携性研究：现状、问题与趋势. 社会保障研究，2013年第1卷（总第17卷）.
⑥ 时新荣.农民工社会养老保险问题初探.农村经济，2006年第4期
⑦ 和小.我国养老保险关系转移问题研究.：[硕士学位论文].北京：北京交通大学经济管理学院，2012年6月.
⑧ 社会保障水平指社会在一定时期内向社会成员所提供的社会保障范围和社会保障基金的量的总称。一般用人均社会保障支出或社会保障支出与GDP的比值来反映。值越大，社会保障水平就越高。
⑨ 孙守纪，齐传钧. 欧债危机背景下的意大利养老金制度改革. 中国地质大学学报，2013年7月第13卷第4期.
⑩ 赵志峰. 加快农民工养老保险立法是关键[N]法制晚报，2013-08-19.