绿化条例修正:助力立体绿化拓展空间
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此次绿化条例修改，最大的亮点是完善立体绿化的制度规范，对立体绿化的实施提出刚性要求，为本市立体绿化的发展开拓空间。
6月16日，市十四届人大常委会第二十一次会议对《上海市绿化条例修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》）进行了初次审议，这是《上海市绿化条例》（以下简称《条例》）自2007年5月1日施行以来的首次修改。本次修改，最大的亮点是完善立体绿化的制度规范，对立体绿化的实施提出刚性要求，为本市立体绿化的发展开拓空间。这一制度设计契合了上海特大型城市绿化建设的实际需求，如果能够通过实施，在全国将具有一定的前瞻性和开创性。
2007年市人大常委会审议通过《条例》以来，经过多年发展，上海的城市绿化建设取得了长足进步，城市绿化水平有了较大提高，有力改善了城市生态环境，提高了人居环境公众满意度。但和全球同类型城市相比，上海的生态环境仍是软肋，与世界城市建设的目标相比，城市绿化仍有较大差距。当前，上海土地资源紧缺，中心城区建筑密度高，地面绿化建设面临人多地少、空间狭窄、成本高昂等问题。与此同时，城市“热岛”效应、扬尘污染、地表储水能力不足等难题也越来越凸显，仅靠传统方式发展地面绿化面临着越来越大的压力，依靠立体绿化向上要空间，成为本市绿化建设不得不面临的选择。
立体绿化以建（构）筑物为载体，以植物材料为主体，营建出屋顶绿化、垂直绿化、檐口绿化、棚架绿化等各种绿化形式，并且成本相对低廉。作为一种新型绿化模式，不仅与地面绿化一样都具有净化城市空气、改善生态景观的功能，在土地资源稀缺的城市密集空间，更具有节地节能的显著优势，经济和社会效益十分可观。正因如此，2007年在《条例》制定之时，虽然立体绿化在本市尚处于探索起步阶段，但《条例》仍然对立体绿化做出了倡导性的原则规定，要求新建机关、事业单位以及文化、体育等公共服务设施建筑适宜屋顶绿化的，应当实施屋顶绿化。法规颁布实施后，市政府及其有关部门不断加大立体绿化的推进力度，经过多年的探索和实践，本市在立体绿化发展方面已经形成了一些行之有效的做法、技术标准和制度规范。为了更好地拓展本市立体绿化发展空间，进一步增加社会效益，有必要对条例的相关内容做出修改，为立体绿化推进工作提供法制保障。
提出实施立体绿化的强制性要求
《修正案（草案）》增强立体绿化实施的刚性约束力，对新建公共建筑，改建、扩建中心城内的既有公共建筑，新建城市化地区的快速路、轨道交通、立交桥等市政公用设施，提出了实施立体绿化的强制性要求。同时，考虑到居住建筑和工业建筑的情况较为复杂，目前尚不宜强制推广，修正案草案对此作了鼓励性的规定。
为扩大立体绿化的实施范围，《修正案（草案）》规定，本市新建公共建筑中高度不超过五十米的平屋顶，屋顶绿化面积不得低于建筑占地面积的百分之三十;中心城内的既有公共建筑进行改建、扩建的，按照上述规定执行。中心城、新城、中心镇以及独立工业区、经济开发区等城市化地区新建快速路、轨道交通、立交桥、过街天桥的桥柱和声屏障，以及道路护栏（隔离栏）、挡土墙、防汛墙、垃圾箱房等市政公用设施的，在不影响使用功能、结构安全的前提下，应当实施立体绿化。
其中新建建筑平屋顶“五十米”高度和绿化面积“百分之三十”的比例规定，一直是讨论的焦点。“五十米”的高度要求，主要是综合考虑到本市建筑高度总体状况、立体绿化发展需求、建设养护成本以及立体绿化空间对公众开放的可行程度等因素，参考2011年《上海市控制性详细规划技术准则》中建筑高度的分区标准确定下来的。“百分之三十”的比例要求，主要是结合本市现有屋顶绿化面积都可达到建筑占地面积50%的实际、建筑放置太阳能等其他设施设备空间需求以及国外立体绿化的实践做法，经专家论证最终确定的。
市人大城建环保委在征求各方意见时，不少市人大代表和建筑专家提出，“平屋顶”的指代范围不够清晰，对虽不是完全水平、但仍可以实施立体绿化的小角度倾斜的屋顶没有涵盖;“百分之三十”的比例规定过于笼统、严苛，会约束建筑设计和建筑选材，不利于城市建筑的多样化发展。城建环保委在审议报告中也提出，发展立体绿化应当遵循客观规律，根据建筑物的特性和使用功能组织实施，同时，立体绿化的规划、设计、施工和养护等应严格遵守相应的技术规范，建议对该条文中“平屋顶”等表述作进一步研究修改，并明确立体绿化应执行国家和本市相关技术标准，通过配套的技术标准对立体绿化的具体实施范围及类型等进行细化和完善，提高法规的可操作性。在审议中，部分常委会组成人员对《修正案（草案）》提出的实施立体绿化的强制性要求，表达了“步子是否走得太快”的担心，建议进一步加强对规定可行性和可操作性的研究论证。
新增三项立体绿化的管理要求
在立体绿化建设阶段，要求立体绿化与建设项目主体工程同时完成，并在竣工验收后报送立体绿化竣工图。这样规定主要是考虑到立体绿化与建设项目主体同步建设完成有利于建设主体施工操作，降低建设成本，防止建设方事后拖延、抵制立体绿化建设。有委员提出，有些植物的种植受季节影响，这样规定过于“一刀切”，不利于操作，建议将完成时间延期到一年，实现立体绿化与建设项目主体“同步设计、同时施工、按时完成”。
规定立体绿化的养护由其所附建筑物、构筑物的产权单位负责。城建环保委认为，目前相当部分公共建筑特别是一些商业楼宇产权单位呈多元状态，且大多委托物业企业进行管理，建议法规明确立体绿化由其所依附的建筑物、构筑物的产权单位或者产权单位委托的物业企业负责养护，以切实落实立体绿化的养护责任。有的委员也认为，这样规定虽然明确了养护主体，但责任主体过于单一，操作性不强，建议由产权单位或使用单位负责养护，同时委托专业单位来实施。
对已建成的立体绿化予以严格保护，禁止占用或者拆除。只有因所附建筑物、构筑物改建、扩建、修缮或者拆除的除外，而且在扩建、修缮完成后，应当恢复原有的立体绿化。对于违反上述管理要求的行为，《修正案（草案）》同时增设了对应的罚则。城建环保委认为，鉴于本次修法的目的是促进本市立体绿化发展，增加城市绿化面积，因此，应加强对已建成的立体绿化的保护，对改建的建筑物，在完成改建后也应以适当方式恢复或补足被占用、拆除的立体绿化。
立体绿化推广问题受到关注
在审议中，常委会组成人员还就立体绿化推广涉及的一些问题提出了意见和建议，主要有：
应关注立体绿化实施后产生的安全与环保问题。建设立体绿化有可能对城市安全带来新的问题，尤其在汛期容易产生高空坠物等次生灾害，需要加强防范;绿化种植中会产生白蚁等虫害，应加强防治，防止给居民、企业造成财产损失;加强立体绿化的规划和设计，完善相关技术标准，加强基础设施配套建设，防止养护时污染周边环境。
加大对立体绿化的扶持和激励力度。在绿化建设和养护、收益管理等方面给予优惠;完善立体绿化的统计考核体系，行业主管部门应单独建立一套统计指标统计立体绿化的面积，并对有关单位进行考核，以进一步鼓励立体绿化的发展。
此外，《修正案（草案）》还进一步理顺了市和区（县）的管理权限。2014年1月，市政府公布了本市第七批取消和调整行政审批事项目录，规定申请临时使用绿地的审批，由按照临时使用绿地面积大小分别由市或者区（县）绿化管理部门审批，统一下放至区（县）绿化管理部门审批。对此，《修正案（草案）》对受理申请的主体作了相应调整。常委会组成人员认为这是必要的，但有的委员提出，在对未经许可临时使用绿地的行为进行监管时，市和区（县）的监管责任边界不够清晰，容易导致推诿情况的产生，建议研究后修改。